Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Як природоохоронні гроші вбухують у дорогі авто

Дата розміщення новини: 2020-12-07

Україна лідирує у забрудненні довкілля, а кошти, виділені на захист екології, витрачаються на дорогі машини та майно для природоохоронних відомств 
 

Як відомо, стан екології безпосередньо впливає на здоров’я кожного громадянина нашої держави та якість його життя. За даними Всесвітньої організації охорони здоров’я 80 % усіх захворювань людини зумовлені поганою якістю питної води, а забруднене повітря спричиняє безліч передчасних смертей щороку та зменшує тривалість життя загалом. Екологія є одним із важливих чинників, які впливають на здоров’я людини.
Щорічно в усій Україні до атмосфери викидається близько 17 млн тонн шкідливих речовин, а окремі з них мають значний вплив на зміну клімату. Визначальними забруднювачами повітря є підприємства чорної металургії, енергетики, вугільної промисловості, хімічної та нафтохімічної промисловості. Маємо також великі викиди з ТЕЦ та автомобілів, кількість яких щороку зростає.

Міністерство, що забезпечує природоохоронну політику

Також серед екологічних проблем сьогодення залишаються проблеми переробки відходів та утилізації сміття. Україна посідає останнє місце серед європейських країн з управління відходами. Щороку в нашій країні утворюється понад 10 млн тонн твердих побутових відходів. 
Для подолання цих негативних явищ на державному рівні в Україні функціонує, зокрема, Міністерство енергетики та захисту довкілля України (з травня 2020 року – Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України), яке є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Зокрема, воно відповідальне за формування державної політики поводження з відходами, раціонального використання, відтворення та охорони природних ресурсів, збереження, відтворення та невиснажливого використання біологічного і ландшафтного різноманіття, формування, збереження та використання екологічної мережі, організації охорони й використання природно-заповідного фонду, охорони атмосферного повітря, розвитку водного господарства тощо. 

Вкрай важка екологічна ситуація

Національна доповідь про стан навколишнього природного середовища в Україні за 2018 рік засвідчила, що, попри намагання міністерства поліпшити екологічний стан в Україні, через існування великої кількості екологічних проблем ситуація залишається вкрай важкою за рядом напрямків, які безпосередньо впливають на стан навколишнього природного середовища та життя людини, зокрема: стан поводження з відходами, стан атмосферного повітря, стан водних ресурсів.
Отже, зважаючи на наявність низки проблем зі станом довкілля та значні обсяги бюджетних коштів, які спрямовуються на його поліпшення, Державна аудиторська служба України провела державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Міністерством енергетики та захисту довкілля України (далі – Мінекоенерго, міністерство) за період з 01.01.2018 до 31.12.2019, які були спрямовані на формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища.
Для аудиторського дослідження обрано бюджетні програми міністерства, стратегічними цілями яких є поліпшення стану навколишнього природного середовища та забезпечення раціонального використання природних ресурсів, які профінансовано на загальну суму понад 2,3 млрд гривень.

Неефективне використання коштів на екологію

Попри задекларовані цілі проведений аудит засвідчив, що використання бюджетних коштів не завжди супроводжувалося поліпшенням стану навколишнього природного середовища, не сприяло досягненню цілей і завдань бюджетних програм та ефективному використанню бюджетних коштів.
Варто зауважити, що минулий державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Міністерством екології та природних ресурсів України, проведений Держаудитслужбою 2018 року, засвідчив аналогічні недоліки за 2015 – 2017 роки, а, отже, ці явища є системними і потребують прийняття ефективних дій та рішень.
Прийнята наприкінці 2010 року Стратегія національної екологічної політики України на період до 2020 року (далі – Стратегія), метою якої були стабілізація і поліпшення стану навколишнього природного середовища України, повною мірою не виконана.
Виконання Стратегії відбувалася шляхом розробки та реалізації Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища. На 2011 – 2015 роки такий план дій був затверджений, проте на період 2016 – 2020 років план дій хоч і був розроблений міністерством, проте Урядом не був затверджений.
Стратегія передбачала обов’язок міністерства здійснювати моніторинг її реалізації та щорічно готувати звіт про реалізацію Національної екологічної політики України. Водночас міністерством підготовлено лише один звіт, яким охоплено період 2011 – 2019 років. Аналіз звіту засвідчив, що він не відображає об’єктивної інформації про реалізацію Стратегії, а більшість стратегічних цілей та завдань не досягнуто (не виконано) або зроблено висновок щодо їхнього часткового виконання.

Відсутність національного плану з охорони довкілля

Також не був реалізований проєкт зі створення системи «Відкрите довкілля», запровадження якої планувалося протягом 2018 – 2020 років та на виконання першого етапу якої вже було спрямовано 12,2 млн грн. Метою створення зазначеної системи є управління екологічною інформацією у сфері охорони навколишнього природного середовища, що дало б змогу модернізувати роботу органів державної влади та органів місцевого самоврядування, досягти якісно нового рівня державного управління, сформувати загальнодержавну інформаційно-телекомунікаційну інфраструктуру органів державної влади та органів місцевого самоврядування. 
Отже, незабезпечення повною мірою реалізації Стратегії, відсутність затвердженого Національного плану дій з охорони навколишнього природного середовища на 2016 – 2020 роки не сприяло вирішенню наявних глобальних екологічних проблем у державі та свідчить про відсутність системного підходу до формування і реалізації державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища. 
Також заслуговують уваги видатки міністерства у рамках бюджетної програми за КПКВК 2401270 «Здійснення природоохоронних заходів», за якою міністерством на здійснення природоохоронних заходів протягом 2018 – 2019 років використано 679,8 млн гривень.
 

2,8 мільйона – на автомобіль

Аудит засвідчив, що міністерством приймалися рішення про фінансування заходів, які не мають впливу на вирішення екологічних проблем держави та піддають сумніву ефективність використаних коштів.
Наприклад, міністерством було відібрано та профінансовано заходи з реконструкції центральної алеї національного дендрологічного парку «Софіївка» шляхом облаштування нового покриття, будівництва споруд, тротуарів, пішохідних доріжок тощо на суму 117,7 млн гривень.
2018 року міністерство спрямувало 20,5 млн грн за рахунок бюджетної програми КПКВК 2401270 на зміцнення матеріально-технічної бази Науково-дослідної установи «Український науково-дослідний інститут екологічних проблем» та 2,8 млн грн на придбання автомобіля Державній екологічній академії післядипломної освіти та управління, які перебувають у сфері управління міністерства.
2019 року міністерство профінансувало низку заходів зі зміцнення матеріально-технічної бази Державної екологічної інспекції України та її територіальних органів на загальну суму 17,4 млн грн, попри те, що утримання Держекоінспекції здійснюється коштом окремої бюджетної програми за КПКВК 2405010 «Керівництво та управління у сфері екологічного контролю» 

Невиконання природоохоронних заходів

Загалом відсутність дієвої системи моніторингу ефективності реалізації природоохоронних заходів призвело до спрямування частини коштів бюджетної програми КПКВК 2401270 сумою 96,7 млн грн на заходи, які не мають на меті природоохоронного ефекту, що свідчить про їхнє неефективне використання.
Водночас окремі заходи, заплановані міністерством на 2018 – 2019 роки з чітко вираженим природоохоронним ефектом, через брак коштів виконані частково або взагалі не виконані.
Наприклад, 2019 року не був реалізований захід із придбання та обладнання десяти постів стаціонарних станцій аналізу якості повітря у Дніпропетровській області, наявність яких вкрай необхідна на територіях міст з великим промисловим навантаженням. 
Попри це міністерство упродовж 2018 – 2019 років не використало та повернуло до бюджету коштів загальною сумою 443,9 млн грн або 39,5 % від запланованих витрат, що не сприяло поліпшенню стану довкілля від реалізації природоохоронних заходів та досягненню мети бюджетної програми.
Основними причинами повернення коштів стало невиконання 
54 природоохоронних заходів загальною сумою 157,5 млн грн через непроведення або відміну процедур закупівель та неналежне виконання договірних зобов’язань підрядниками, а також повернення залишку коштів від заходів, виконаних не повним обсягом загальною сумою 194,7 млн гривень.

Гроші ЄС на екологію – зайві? 

У межах виконання Угоди з ЄС на досягнення цілей, визначених Стратегією державної екологічної політики України на період до 2020 року, міністерство ще 2011 року отримало 157,5 млн грн від ЄС, які спрямовуються на виконання природоохоронних заходів за бюджетною програмою КПКВК 2401500 «Здійснення заходів щодо реалізації пріоритетів розвитку сфери охорони навколишнього природного середовища».
Зазначені кошти мали бути використані протягом терміну виконання Угоди між Урядом України та ЄС про фінансування програми «Підтримка реалізації Стратегії національної екологічної політики України», який складав п’ять років.
Водночас дотепер міністерство не спромоглося використати їх на вирішення екологічних проблем повною мірою. Щорічне тривале погодження та затвердження планів природоохоронних заходів, паспортів бюджетної програми за КПКВК 2401500 призвело до того, що значна частина запланованих природоохоронні заходів невиконані. Зазначене не сприяло повному досягненню мети бюджетної програми та ефективному використанню коштів на суму 33,7 млн грн, а, враховуючи високі темпи інфляції за період 2011 – 2019 років, відбулося знецінення коштів, зростання вартості робіт і матеріалів тощо.

Невирішені земельні питання із заповідниками

Також наявні окремі недоліки у забезпеченні міністерством виконання функцій з організації охорони та використання природно-заповідного фонду. У досліджуваному періоді міністерством спрямовано за бюджетною програмою КПКВК 2401160 «Збереження природно-заповідного фонду» на утримання установ природно-заповідного фонду, які перебувають у сфері управління міністерства, понад 0,7 млрд гривень.
Більшість таких установ були утворені 8 – 10 років тому, а Указами Президента про їхнє утворення було визначено забезпечити протягом двох – трьох років вирішення питання щодо вилучення та надання їм у користування земель природно-заповідного фонду.
Попри це питання з оформленням правовстановлюючих документів на такі землі дотепер невирішене. Станом на 01.01.2020 лише на 204,4 тис. га з 479,6 тис. га земель, які передаються у користування установам природно-заповідного фонду, або 42,6 %, оформлене належно. 
 

Земельні ділянки не передаються паркам

Серед основних причин такої ситуації є непогодження органами місцевого самоврядування та державної влади передачі земель у користування установ природно-заповідного фонду, непогодження їхніх меж землекористувачами, брак фінансування на виготовлення проєктів землеустрою.
Зазначена ситуація негативно впливає на забезпечення збереження та відтворення особливо цінних природних комплексів й ускладнює здійснення контролю за використанням природно-заповідного фонду України.
Наприклад, Національним природним паркам «Кармелюкове Поділля» та «Дермано-Острозький», Ківерцівському національному природному парку «Цуманська Пуща», незважаючи на прийняті ще упродовж 2009 – 2010 років Укази Президента України про створення парків, земельні ділянки досі не передані, оскільки державні лісогосподарські підприємства, окремі сільські ради та землекористувачі не погоджують передачу земель у користування парків.
Така ситуація може спричинити використання сторонніми особами особливо цінних природних територій з порушенням вимог екологічного та земельного законодавства, а також не сприяє виконанню покладених на такі установи функцій та завдань.

Чому національні парки – збиткові?

Через відсутність правовстановлюючих документів Національні природні парки «Кармелюкове Поділля» та «Північне поділля» взагалі не планували і не виконували заходи щодо збереження й відтворення природних комплексів та об’єктів, не планувалися та не проводилися санітарні рубки у лісовому фонді, попри те, що такі рубки проводилися державними лісогосподарськими підприємствами, які отримували доходи від реалізації отриманої деревини.
Негативно впливає на виконання установами природно-заповідного фонду своїх функцій, зокрема щодо збереження та розвитку власних територій та об’єктів, низький рівень їхнього фінансового й матеріально-технічного забезпечення – у досліджуваному періоді не перевищував 20 % від потреби).
Відсутність єдиної системи формування вартості послуг і ціноутворення продукції, що виробляється установами природно-заповідного фонду, та контролю за ним призводить до втрати можливості отримання ними додаткових доходів. Зокрема, тільки від реалізації деревини за цінами, значно нижчими від цін, які склалися на той час на ринку, установами природно-заповідного фонду розрахунково недоотримано 6,3 млн гривень.
Виявлені під час аудиту прорахунки і недоліки щодо планування, виконання та впровадження науково-дослідних робіт свідчать про недостатньо ефективну реалізацію як заходів бюджетної програми за КПКВК 2401040 «Прикладні наукові та науково-технічні розробки, виконання робіт за державними цільовими програмами і державним замовленням у сфері природоохоронної діяльності, фінансова підтримка підготовки наукових кадрів», так і коштів державного бюджету, спрямованих на їхню реалізацію сумою 43,3 млн гривень.

148 мільйонів – на вітер

Фінансування міністерством у досліджуваному періоді проєктів цільових екологічних (зелених) інвестицій на суму близько 148 млн грн для заміни рухомого складу автомобілів у Національній поліції України та Державній екологічній інспекції України не сприяло ефективному виконанню бюджетної програми за КПКВК 2401530 «Державна підтримка заходів, спрямованих на зменшення обсягів викидів (збільшення абсорбції) парникових газів, у тому числі на утеплення приміщень закладів соціального забезпечення, розвиток міжнародного співробітництва з питань зміни клімату», бо визначальний показник якості, який характеризує її виконання, щодо об’єму щорічних скорочень викидів парникових газів із року в рік не виконується. 
Метою цих проєктів була заміна старих патрульних автомобілів Національної поліції України марки ВАЗ на автомобілі Mitsubishi Outlander PHEV та застарілих автомобілів марки ВАЗ і УАЗ Держекоінспекції на автомобілі марки Toyota RAV4 2.5 Hybrid E-CVT, які споживають значно менше пального, що дозволило б суттєво скоротити викиди парникових газів і забруднюючих речовин до атмосферного повітря.
Як приклад, за висновками технічного аудиту, який міністерство має щорічно проводити за кожним проєктом, у фактичних умовах експлуатації придбаних автомобілів для виконання службових обов’язків працівниками Національної поліції України питома витрата палива значно перевищує показник 1,8 л/100 км, який був взятий за основу для розрахунку планових обсягів скорочень. 
Як наслідок, така ситуація не забезпечила виконання мети проєктів щодо скорочення обсягів викидів парникових газів, що не сприяло ефективному використанню 147,9 млн грн, спрямованих на виконання заходів бюджетної програми.

Навчають не тих, кого потрібно

Неналежне виконання покладених на міністерство функцій щодо формування державного замовлення на підготовку, перепідготовку та підвищення кваліфікації кадрів піддає сумніву ефективність виконання у досліджуваному періоді заходів та завдань за бюджетною програмою за  КПКВК 2401090 «Підвищення кваліфікації та перепідготовка у сфері екології та природних ресурсів, підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів», видатки за якою у досліджуваному періоді становили 61,5 млн гривень.
Зокрема, через брак контролю зі сторони міністерства за діяльністю Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління, яка здійснює підготовку кадрів, останньою спрямовано 8,2 млн грн коштів бюджетної програми за КПКВК 2401090 «Підвищення кваліфікації та перепідготовка у сфері екології та природних ресурсів, підготовка наукових та науково-педагогічних кадрів» на підвищення кваліфікації осіб, які не мали проходити навчання коштом державного бюджету, що призвело до неефективного їхнього використання.
Зважаючи на результати проведеного аудиту та задля поліпшення ефективності використання бюджетних коштів, які виділяються на реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, Держаудитслужба надала низку рекомендацій на рівні Кабінету Міністрів України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України.

Сергій Панарін,
заступник директора департаменту – начальник відділу інспектування в аграрній галузі, екології та природокористування Держаудитслужби

Дмитро Озімчук,
заступник начальника відділу інспектування в аграрній галузі, екології та природокористування Держаудитслужби