Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Кримінальні схеми розкрадання при закупівлях

Дата розміщення новини: 2020-12-07

Фаховий виклад про способи розкрадання, нецільового використання,  відмивання та привласнення державних коштів при здійсненні закупівель

 

У нашому журналі ми неодноразово зверталися до теми контролю у сфері публічних закупівель та ролі Державної аудиторської служби України в реалізації єдиного в Україні публічного заходу державного фінансового контролю – моніторингу закупівель.
Як відомо, правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальних громад та об’єднаних територіальних громад визначає Закон України «Про публічні закупівлі» (далі – Закон).
Законодавець визначив основну мету моніторингу закупівель: запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
І Держаудитслужба повною мірою вживає заходів задля досягнення цієї мети.
Так, лише упродовж п’яти місяців 2020 року органом державного фінансового контролю здійснено моніторинг понад 4,3 тисячі закупівель загальною вартістю близько 40,9 млрд гривень.

Види порушень закону при закупівлях

За зазначений період замовники допустились багатьох порушень законодавства у сфері закупівель, серед яких: порушення порядку оприлюднення інформації про закупівлю, неправомірне обрання переможців торгів або відхилення тендерних пропозицій учасників, які відповідали усім вимогам Закону та тендерної документації. Мали місце випадки незаконного застосування замовниками переговорної процедури закупівлі, внаслідок чого вони уникали відкритих конкурентних торгів.
Завдяки своєчасному виявленню Держаудитслужбою таких порушень та належному реагуванню доброчесних замовників (усунення порушень за порядком, визначеним ст. 8 цього закону) відмінено закупівель загальною очікуваною вартістю 5,7 млрд грн та розірвано договорів на загальну суму понад 1,3 млрд гривень.
На перший погляд цифри вражають. І особам, відповідальним за організацію закупівлі, варто пам’ятати, що з 19 квітня поточного року Держаудитслужба для реалізації положень Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про публічні закупівлі» та деяких інших законодавчих актів України щодо вдосконалення публічних закупівель»  наділяється правом розгляду справ про адміністративні правопорушення, пов’язаних з порушенням законодавства про закупівлі, а саме:
-    порушення порядку визначення предмету закупівлі;
-    проведення закупівлі невідповідно до річного плану;
-    несвоєчасне надання або ненадання замовником роз’яснень щодо змісту тендерної документації;
-    тендерна документація складена невідповідно до вимог закону;
-    розмір забезпечення тендерної пропозиції, встановлений у тендерній документації, перевищує межі, визначені законом;
-    неоприлюднення інформації про закупівлі відповідно до вимог законодавства;
-    ненадання інформації, документів у випадках, передбачених законом;
-    порушення строків розгляду тендерної пропозиції. 

Наділення Держаудитслужби новими повноваженнями

Вказані вище порушення тягнуть за собою накладення штрафу органом державного фінансового контролю на службових (посадових) осіб, уповноважену особу замовника за одне із правопорушень  розміром сто неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (1 700 грн). А за повторне вчинення порушень – розміром  двісті  неоподатковуваних мінімумів доходів громадян (3 400 грн).
Значно збільшено обсяг штрафу за ч. 2 ст. 164-14 КУпАП: від семисот до тисячі п’ятсот  неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, що діють на сьогодні – до обсягу від 1 500 до 5 000 н.м.д.г. (25 500 – 85 000 грн).
Що важливо, введено відповідальність керівника замовника у разі придбання товарів, робіт і послуг до/без проведення процедур.
Законодавець також збільшив строк накладення адміністративного стягнення до шести місяців з дня виявлення порушень, передбачених частинами третьою – шостою ст. 164-14 КУпАП.
Наразі Держаудитслужба також наділена повноваженнями зі складання протоколів про адміністративні правопорушення за ч. 5 ст. 164-14 КУпАП (невиконання рішень Антимонопольного комітету України як органу оскарження у сфері закупівель). 
Адже Антимонопольний комітет України відповідно до ст. 18 Закону уповноважений захищати права і законні інтереси осіб, пов’язаних з участю у процедурах закупівлі. Тому виконання його рішень замовниками є важливою складовою ефективної життєдіяльності системи публічних закупівель.

Превентивні дії щодо порушень 

Окрім зазначеного варто наголосити, що превентивні дії, які вживаються органом державного фінансового контролю щодо  порушень законодавства у сфері публічних закупівель, відіграють значну роль щодо попередження відмивання коштів, здобутих незаконним способом.
Наприкінці 2019 року Держфінмоніторинг своїм наказом від 24.12.2019 № 159 затвердив Типологічне дослідження «Відмивання доходів від привласнення коштів і майна державних підприємств та інших суб’єктів, які фінансуються за рахунок державного та місцевих бюджетів» (далі – Типології), в якому вивчено різноманітні способи вчинення злочинів у бюджетній сфері, визначено корупційні зв’язки, виявлено сучасні елементи з підготовки та приховування таких злочинів. Дослідженням узагальнено типові схеми та механізмів відмивання злочинних доходів, пов’язаних з розкраданням та нецільовим використанням бюджетних коштів.)
Так, в Типологіях Держфінмоніторингом згруповано низку індикаторів/критеріїв, які дозволяють виявляти такі схеми
(РОЗДІЛ IV. МЕТОДИ ПОПЕРЕДЖЕННЯ ТА РЕЗУЛЬТАТИ ПРОТИДІЇ).
І аудиторам варто ознайомитись з окремими з них, позаяк вони можуть бути ймовірною ознакою порушень законодавства: 

Інформація щодо отримувачів коштів:

•    неспроможність контрагента виконати умови договору/тендеру через відсутність виробничих потужностей, складських приміщень, відповідного персоналу;
•    одна особа виступає засновником, керівником та бухгалтером суб’єкта господарювання (одноосібний засновницько-посадовий склад);
•    засновниками суб’єкта господарювання є особи, що проживають в регіоні, який не співпадає з регіоном реєстрації суб’єкта;
•    засновниками суб’єкта господарювання є особи, що зареєстровані на тимчасово окупованій території окремих районів Донецької та /або Луганської області;
•    часта зміна засновників, власників, посадових осіб суб’єкта господарювання, неможливість встановлення місцезнаходження посадових осіб (керівника, головного бухгалтера);
•    відсутність інформації у відкритих джерелах про характер діяльності компанії;
•    незначний статутний капітал;
•    назви суб’єктів господарювання подібні до назв державних підприємств або відомих брендів;
•    неможливість визначення місцезнаходження офісу суб’єкта господарювання (де фактично працюють співробітники);
•    відсутність штату працівників, виробничих і складських приміщень для здійснення статутної діяльності;
•    співпадіння адреси реєстрації учасників операцій;
•    новостворені  суб’єкти  господарювання  (так  звані  «одноденки», «ями», «метелики» які існують, як  правило, у межах одного податкового періоду, що ускладнює можливість контролю за їхньою діяльністю);
•    суб’єкти господарювання подають податкову звітність з мінімальним обсягом доходів або зі значними доходами, але мізерною сумою сплачених податків.


Інформація щодо фінансових операцій:

•    заплутаний або незвичайний характер комерційної угоди (операції), що не має економічного сенсу або очевидної законної мети;
•    максимально стислі терміни для розрахунків (як правило, протягом одного дня);
•    багаторазове здійснення операцій або угод, характер яких дає підстави вважати, що метою їхнього проведення є ухилення від процедур обов’язкового контролю, передбаченого національним законодавством;
•    в угоді не передбачена сплата контрагентами штрафних санкцій за недотримання термінів платежів, постачання товарів та не передбачено забезпечення ними виконання своїх зобов’язань;
•    очевидна невідповідність призначення вхідних та вихідних платежів (наприклад, кошти, що надходять як оплата за будівельні матеріали, повним обсягом згодом витрачаються, наприклад, на оплату консалтингових послуг, на придбання цінних паперів або закупівлю сільськогосподарської продукції);
•    здійснення суб’єктом підприємницької діяльності по рахунку операцій купівлі-продажу товарів, оплати робіт або послуг без проведення за цим рахунком будь-яких інших платежів, зокрема обов’язкових платежів та зборів до бюджету;
•    сплата неустойки (пені, штрафу) за невиконання договору постачання товарів (виконання робіт, надання послуг) або за порушення умов договору, коли розмір неустойки перевищує 10 % від суми недоставлених товарів (невиконаних робіт, ненаданих послуг);
•    проведення фінансових операцій з купівлі-продажу товарів (оплати послуг), визначити вартість яких складно або неможливо (наприклад, об’єкти інтелектуальної власності; деякі види послуг, що не мають постійної ринкової вартості);
•    невідповідність зазначеної в контракті вартості товарів або послуг їхній ринковій вартості;
•    виникнення сумнівів щодо достовірності документів;

Ознаки «непрозорих» тендерів, конкурсів державних підприємств/інших суб’єктів:

•    новостворені компанії одразу стають переможцями тендерів;
•    зміна ціни договору шляхом укладання додаткових угод (замовник та продавець товару/послуги заздалегідь домовляються, що останній на торгах запропонує найнижчу ціну, після перемоги та підписання договору, через певний проміжок часу, підписується додаткова угода про підняття ціни на товар);
•    змова учасників (до схеми залучені пов’язані СПД, переможець відомий заздалегідь, а інші учасники виконують роль масовки. Виявити змову учасників тендеру можна, зокрема, тоді, коли на торгах пропонується товар за завищеними цінами і жоден з продавців не знижує вартість);
•    фіктивний демпінг (використовується підставний СПД, який бере участь у торгах та у декілька разів занижує суму за свої товари/послуги. Коли ця фіктивна юридична особа, в результаті торгів, стає переможцем, вона відмовляється від участі. Інші учасники, які в ході торгів занижували ціну, також відмовляються від участі, а переможцем стає компанія з дорожчою пропозицією);
•    в тендері можуть бути прописані специфічні умови або занадто деталізовані вимоги до предмета закупівлі, які розроблені з урахуванням властивостей продукції заздалегідь визначеного виробника;
•    замовник об’єднує в один лот декілька видів продукції, яка виробляється різними виробниками (за такої схеми виробники просто не мають можливості взяти участь в тендері, на торгах перемагає потрібний посередник);
•    обмеження періоду подачі документів (за місяць, тиждень до проведення тендеру), зміна тендерної умови (додавши вимогу, яку може виконати лише «потрібний» СПД);
•    встановлення коротких термінів постачання продукції (щоб відсіяти
«непотрібних» учасників на торгах замовники навмисно прописують у тендерних умовах короткі терміни постачання товарів, за які виробник не встигне виробити та поставити потрібний обсяг продукції);
•    встановлення довгого періоду оплати за договором (щоб закупити на торгах товар/послугу у потрібного учасника замовники завищують в тендерних умовах граничний термін оплати – наприклад, до 180 календарних днів. Такі уточнення обмежують коло учасників тендерів та дозволяють перемогти заздалегідь визначеному СПД, з яким можна розрахуватися хоч наступного дня після перемоги);
•    ціна тендеру змінюється без проведення належного незалежного оцінювання;
•    приховування тендеру (замовники намагаються приховати оголошення про закупівлю. Наприклад, можуть в назві тендеру допустити граматичні помилки, щоб пошук не видав оголошення про торги, або написати нечітко: замість автомобілів – обладнання, замість рушників – тканини);
•    в  разі  перемоги  «непотрібного»  суб’єкта  тендер  може  бути
«заморожений» (результати торгів можна оскаржити в АМКУ, що зупиняє проведення процедури закупівлі на час розгляду скарги).

Після розгляду наведеної інформації стає зрозумілим, наскільки уразливою та ризиковою є сфера публічних закупівель. Адже вона є привабливою для  осіб, що використовують її для різноманітних схем кримінального походження, представлених у Типологіях.


Схеми розкрадання

Проведені Держфінмоніторингом дослідження виокремлюють наступні найпоширеніші схеми розкрадання, нецільового використання  та відмивання коштів державних підприємств (державних установ:)
•    державним підприємством (державною установою) перераховуються кошти на користь підприємств (переможців тендерів), які пов’язані з керівництвом державного підприємства. Надалі кошти перераховуються на користь фіктивних компаній для переведення в готівку;
•    суб’єкти господарювання, які не мають найманих працівників та виробничих потужностей, отримують грошові кошти від державного підприємства (державної установи), частина яких направляється на користь посередників для виконання умов тендеру, інша частина переводиться в готівку або перераховується на рахунки посадових осіб державного підприємства (державної установи) та пов’язаних з ними осіб або підприємств;
•    отримані грошові кошти від державного підприємства (державної установи) за товари/роботи/послуги надалі дробляться та розпорошуються серед значної кількості підприємств з ознаками фіктивності як надання фінансової допомоги/купівлі цінних паперів/переведення боргу з кінцевим отриманням готівки;
•    державним підприємством (державною установою) перераховуються кошти на користь суб’єкта господарювання без фактичного постачання товарів та надання послуг;
•    державним підприємством (державною установою) укладаються угоди про надання консультаційних або агентських послуг, зокрема з компаніями-нерезидентами, факт надання та вартість яких складно встановити;
•    державним підприємством (державною установою) перераховуються кошти на користь переможця тендеру, який надалі перераховує кошти на користь ряду фізичних осіб – підприємців з призначенням платежу виплата доходу, водночас діяльність підприємців обмежується періодом отримання бюджетних коштів;
•    виконання судових рішень по сплаті державним підприємством (державною установою) пені/штрафу за договорами, які мають спірні умови.

Підсумовуючи наведене, варто наголосити, що сфера публічних закупівель в Україні вкрай вразлива та потребує найвищого фахового контролю та дієвої системи запобігання ризикам. Законодавство у сфері публічних закупівель має враховувати досвід попередження та виявлення правопорушень усіма державними інституціями, задіяними в ній (контролюючі, правоохоронні органи, Держфінмоніторинг), та  динамічно змінюватись, відповідаючи на виклики недоброчесних суб’єктів закупівель. 

Лілія Кривонос,
заступник директора департаменту – начальник Управління моніторингу закупівель Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель Держаудитслужби