Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Чи залишаться в Україні ліси?

Дата розміщення новини: 2020-12-06

Масова незаконна вирубка лісів та бездіяльність лісоохоронних органів наносять державі збитків на мільярди гривень

 

З усіх природних ресурсів, що становлять скарбницю нашої країни, ліс займає особливе місце. Це найдосконаліший, здатний до відтворення природний комплекс, який дає понад 20 тисяч видів цінної продукції.
Ліс є цілісною екологічною системою, середовищем існування величезної кількості рослин і тварин. Ліси охоплюють близько третини земної суші, що становить 38 млн кв. км. З них 13 % визнані  природними територіями, які підлягають охороні, але упродовж останніх десятиліть площа світових лісів неухильно скорочується. Крім промислового вирубування, ліси страждають від пожеж, впливу комах-шкідників, хвороб, незаконного знищення. 
Площа заліснених земель в Україні охоплює 10,8 млн га, з них площі із суцільним лісом – 9,5 млн га. Це – майже 16 % території нашої країни. Якщо порівнювати з європейськими країнами, наприклад, Польщею, де лісистість становить 28 %, або Францією – 31 %, виявиться, що український показник найменший.
Зазначимо, що у Фінляндії ліси займають близько 68,4 відсотка території країни, Швейцарії – 67,7 %, Іспанії – 54,8 %, Норвегії – 38,3 %, Італії – 36,2 %, Німеччині – 31 %, Туреччині – 27,8 відсотка тощо. 
Водночас українські ліси займають перше місце в Європі за різноманіттям біологічних видів. Утім, за європейськими стандартами нинішні 16 % – це мало, тому Україна належить до лісодефіцитних держав. 

Законодавче підґрунтя 

Аби відповідати сучасним екологічним стандартам, слід довести показник заліснення території України до рівня 20 %, для досягнення якого необхідно створити близько 2,5 млн гектарів нових лісів. Загальна площа вкритих лісовою рослинністю земель збільшилася з 1988 до 1996 року із 
8,6 до 9,4 мільйона гектарів (на 9,3 відсотка), а з 1996 до 2019 року – до 
9,6 мільйона гектарів (лише на 2,1 відсотка).
Якщо зазначені темпи заліснення будуть збережені, то через 32 роки в Україні буде досягнутий оптимальний рівень лісистості.
З цією метою Законом України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2020 року» 
від 21.12.2010 № 2818-VI визначено Ціль 2 «Поліпшення екологічної ситуації та підвищення рівня екологічної безпеки», яка передбачає збільшення до 2020 року площі заліснення території до 17 відсотків території держави шляхом відновлення лісів та лісорозведення на земельних ділянках лісового фонду, створення захисних лісових насаджень на землях несільськогосподарського призначення і землях, відведених для заліснення, відновлення та створення нових полезахисних лісових смуг, крім природних степових ділянок.
Переважна більшість лісів перебуває у державній власності. В процесі розмежування земель до комунальної власності було віднесено близько 
1,3 млн га (13 %) земельних ділянок лісогосподарського призначення. Частка лісів приватної власності становить менше 0,2 % загальної площі лісових земель. Близько 0,8 млн га (7 %) земель не надані в користування та віднесені до земель запасу. 

Відомча підпорядкованість

В Україні історично сформована ситуація із закріпленням державних лісів за численними постійними лісокористувачами, тобто для ведення лісового господарства ліси надані в постійне користування підприємствам, установам та організаціям кількох десятків міністерств і відомств.
За відомчим підпорядкуванням найбільша площа лісових земель 
(близько 73 %) перебуває у користуванні лісогосподарських підприємств Держлісагентства, із яких близько 16,8 % – уже заповідано (території та об’єкти природно-заповідного фонду). 
Слід відзначити, що за останніх 30 років площа територій та об’єктів природно-заповідного фонду на лісових землях збільшилась у чотири рази (площа із 315 тис. га 1978 року до 1 327 тис. га 2019 року і заповідність відповідно із 5,5 % до 16,8 %), що, зі свого боку, свідчить про створення більш жорстких критеріїв і принципів господарювання, які повною мірою відповідають вимогам Всеєвропейської стратегії збереження біологічного і ландшафтного різноманіття.

Що стосується відтворення лісових ресурсів, то за останні п’ять років відтворено близько 201,5 тис. гектарів, що на 6 % більше за площу суцільних зрубів (190,7 тис. га). 
Отже, за останні п’ять років лісівники висадили більше ніж мільярд нових дерев, а враховуючи, що молоді дерева мають більшу здатність поглинання СО2 , можна зазначити, що зусиллями лісового господарства зроблено суттєвий внесок до заходів з попередження наслідків змін клімату.

Аудит бюджетних програм

Також упродовж досліджуваного періоду структури Держлісагентства з метою попередження лісових пожеж і мінімізації їхніх наслідків у лісах тільки 2019 року облаштували 44 км протипожежних розривів, заслонів і бар’єрів та 52,2 тис. км мінералізованих смуг, провели догляд за ними протяжністю 245,7 тис. км. Проведено 21,1 тис. рейдів, за порушення вимог пожежної безпеки в лісах притягнуто до адміністративної відповідальності 
1 265 правопорушників на суму 129,5 тис. грн.
Однак, незважаючи на позитивні напрацювання і здобутки, за результатами проведених Держаудитслужбою заходів державного фінансового контролю встановлено низку чинників, які не сприяли розвитку лісового господарства на належному рівні, збереженню лісових ресурсів і майна та ефективному витрачанню державних вкладень.
Зокрема, поточного року Державна аудиторська служба України завершила державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Державним агентством лісових ресурсів України (далі – Держлісагентство) за період з 01.01.2016 до 30.06.2019 та державні фінансові аудити діяльності 
37 державних лісогосподарських підприємств, які належать до сфери його управління.
Проведені контрольні заходи вкотре засвідчили недоліки і проблеми у лісовій галузі, що негативно впливають на ефективність використання бюджетних коштів та розвиток лісового і мисливського господарства.

Що відбувається з лісами?

Як не прикро, але сьогодення показує нам, що найголовнішою проблемою лісів залишається масове їхнє вирубування.
Лісівники за останні три роки виявили критично велику кількість незаконних рубок дерев, збитки державі від яких становили майже 
1,0 млрд грн, з яких невстановленими особами – 0,8 млрд грн.
Хотілося б навести окремі приклади по Україні, де були виявлені такі випадки.
Так, у Київській області впродовж 2016 – 2018 років та І півріччя 
2019 року обсяг незаконних рубок склав понад 2,8 тис. м3 (46 вагонів), а загальна вартість заподіяної шкоди лісу становила понад 20 млн грн.
У Дніпропетровській області (ДП «Петриківське лісове господарство») лісова охорона виявила факти незаконних рубок дерев, через які заподіяна шкода лісу становила майже 9,3 млн грн.
У Донецькій області на ДП «Слов’янське лісове господарство» заподіяна шкода лісу від таких дій склала 5,5 млн грн.
А тепер можемо уявити собі, які масштаби вирубування наших лісів вирують в Україні.
Така ситуація спричинена найперше низкою факторів, які не сприяли ефективному захисту лісових ресурсів Держлісагентством, а саме: відсутністю належної кількості працівників державної лісової охорони, матеріально-технічної бази; незапровадженням супутникової системи моніторингу стану довкілля, на яку Мінприроди витратило близько 50 млн грн; неналежним фінансуванням заходів із захисту та охорони лісів тощо. 
На сьогодні контроль за лісовими ресурсами зведений до фіксації лісовою охороною фактів незаконних рубок, хоча основною їхньою метою має бути попередження здійснення таких заходів. 
Довідково. Згідно ст. 65 КУпАП на сьогодні штраф за незаконну порубку, пошкодження та знищення лісових культур і молодняку громадянами складає від 0,5 до 1,0 тис. грн, посадовими особами – від 2,6 до 5,1 тис. грн.
Згідно зі ст. 246 Кримінального кодексу України кримінальна відповідальність за незаконну порубку (або незаконне перевезення, зберігання, збут лісу) наступає при істотній шкоді, розмір якої становить понад 20,0 тис. грн (тобто за незаконну порубку, шкода якої складає до 
20,0 тис. грн, правоохоронними органами кримінальне провадження не буде реєструватись, відповідно оперативно-розшукові та слідчі дії можуть не проводитись, що не сприяє встановленню винних осіб).

Що коїться у мисливському господарстві?

Основний законодавчий документ, який регулює питання ведення мисливського господарства в Україні – це Закон України «Про мисливське господарство та полювання» від 22.02.2000 за №1478-ІІІ 
(далі – Закон №1478-ІІІ).
Відповідно до ст. 4 цього Закону державне регулювання у галузі мисливського господарства та полювання здійснюють Кабінет Міністрів України, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, місцеві державні адміністрації, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, інші центральні органи виконавчої влади відповідно до їхніх повноважень.
Які ж повноваження має центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, тобто Держлісагентство? Розглянемо основні із них.
Зокрема, відповідно до ст. 6 Закону до основних повноважень центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері лісового та мисливського господарства, належить: 
-    здійснення державного регулювання у галузі мисливського господарства  та полювання;
-    організація робіт з охорони, використання і відтворення мисливських тварин, збереження та поліпшення стану мисливських угідь;
-    розроблення та прийняття в межах своїх повноважень нормативно-правових актів з питань ведення мисливського господарства та полювання, мисливського собаківництва, використання ловчих звірів і птахів;
-    встановлення відповідно до законодавства обмежень щодо використання державного мисливського фонду;
-    розроблення проєктів лімітів та норм використання мисливських тварин, встановлення за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, строків здійснення полювання;
-    визначення за погодженням із центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної фінансової політики, вартості ліцензій на добування мисливських тварин;
-    подання документів з питань надання у користування мисливських угідь тощо.

Як визначається плата за користування мисливськими угіддями?

Статтею 24 Закону України «Про мисливське господарство та полювання» від 22.02.2000 за №1478-ІІІ (далі – Закон №1478-ІІІ) передбачено, що користування мисливськими угіддями є платним. Розмір та порядок внесення плати за користування мисливськими угіддями визначаються у договорі між користувачем мисливських угідь та власником або постійним користувачем земельних ділянок, на яких знаходяться ці угіддя. 
Розмір плати за користування мисливськими угіддями встановлюється залежно від їхнього місцезнаходження, природної якості та інших факторів. Згідно п. 1 Прикінцевих положень, ст. 24 Закону № 1478-III набрала чинності з 1 січня 2015 року.
Разом з тим, на сьогодні жодним нормативно-правовим актом не визначено порядок (механізм) розрахунку розміру плати за користування мисливськими угіддями.
Як встановили аудитори, користуючись такими прогалинами у законодавчому полі, багато лісогосподарських підприємств фактично укладали з приватними структурами відповідні договори та надавали у користування мисливські угіддя безоплатно або ж у розмірі 1,0 грн за 1,0 га. 

Скільки передано мисливських угідь у користування?

Загалом приватним мисливським організаціям надано у користування мисливських угідь загальною площею 4,5 млн га, з них на платній основі – 1,5 млн га, а решта, понад 3,0 млн га, надані у користування безоплатно. 
Для прикладу, лише у Рівненській області у безоплатному користуванні приватних структур перебуває 715,4 тис. га мисливських угідь, Львівській – 430,2 тис. га, Волинській – 392,3 тис. га та Чернігівській – 237,3 тис. га.
Більше того, не сприяло охороні та відтворенню державного мисливського фонду зволікання Держлісагентством із затвердженням порядку використання коштів, які надходять від реалізації користувачам мисливських угідь ліцензій, що, зі свого боку, призвело до їхнього накопичення на суму близько 53 млн грн.
Аудитори дійшли до висновку, що відсутність законодавчо визначеного механізму обрахунку вартості користування мисливськими угіддями та затвердженого порядку використання коштів, які надходять від реалізації ліцензій користувачами мисливських угідь (близько 53 млн грн), не сприяють розвитку мисливського господарства на належному рівні.

Як працює система електронного обліку деревини?

За вимогами розпоряджень Кабінету Міністрів України від 16.09.2009 року № 1090-р «Про схвалення Концепції створення єдиної державної системи електронного обліку деревини», від 18.11.2009 
№ 1408-р «Про затвердження плану заходів щодо реалізації Концепції створення єдиної державної системи електронного обліку деревини» із 
2012 року у державі має бути створена єдина система обліку деревини. 
Впровадження єдиної державної системи електронного обліку деревини дало б змогу відстежувати походження будь-якої кількості реалізованої деревини від моменту заготівлі до реалізації (зокрема за межі України), а відтак і значно зменшити ризики потрапляння до обігу деревини сумнівного походження.
Наразі система електронного обліку деревини запроваджена лише на рівні Держлісагентства і функціонує як галузева інформаційно-телекомунікаційна система «Електронний облік деревини Winforstpro-Україна», а тому не дає змоги повним обсягом запобігати порушенням із лісовими ресурсами та відслідковувати законність походження деревини, що заготовлена на землях лісового фонду інших лісокористувачів.

Ліс – поза обліком

Хотілося б навести окремі приклади, зокрема тільки на території Київської області поза електронним обліком перебуває близько 303 тис. га земель лісового фонду, Волинської – 57 тис. га, Закарпатської – 20 тис. га, що разом із нелегальними пилорамами та деревообробними цехами, яких лише у Волинській області понад 400, дає змогу практично безкарно легалізовувати незаконно зрубану деревину.
Загалом на території України поза електронним обліком перебуває близько 1,2 млн га земель лісового фонду.
Як засвідчили контрольні заходи, у результаті обстежень лісових земель, які не перебувають у користуванні жодного лісогосподарського підприємства, тільки на території одного із районів Закарпатської області встановлено незаконні рубки близько 1 000 дерев – розмір заподіяної шкоди становить 9,3 млн грн.
Тобто незапровадження системи електронного обліку деревини в усіх лісокористувачів та наявність великої кількості лісових насаджень, які ніхто не охороняє, дає підґрунтя для неконтрольованих рубок та, як наслідок, для поповнення тіньового ринку деревини.

Що відбувається із землями лісового фонду? 

Упродовж багатьох років аудитори наголошують, що невирішення питання оформлення лісогосподарськими підприємствами правовстановлюючих документів на земельні ділянки лісового фонду можуть призвести до безоплатного їхнього використання або відчуження.
Зокрема, за інформацією Держлісагентства станом на 01.01.2019 загальна площа земель лісового фонду, що перебувають у постійному користуванні лісогосподарських підприємств, становить 7 609,3 тис. га, площа земель, на яку видані документи, що засвідчують права на користування земельними ділянками, становила 4 019,7 тис. га або 52 % від загальної площі.
Станом на 01.01.2019 укладено договори на виготовлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки на площею 
1 502,3 тис. га, що становить 19,7 % від загальної площі.
Як засвідчив аудит, Держлісагентство із року в рік у бюджетних запитах вказує потребу у фінансуванні на виготовлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки. Проте кошти з державного бюджету не виділялись, що є основною перепоною в оформленні права постійного користування земельними ділянками. До того ж, і висока вартість робіт є перешкодою в оформленні таких прав, бо потребує значних вкладень з боку лісогосподарських підприємств.
За таких обставин протягом 2016 – 2018 років за даними самого Держлісагентства із користування держлісгоспів вилучено понад 40 тис. га земель лісового фонду.
Для прикладу, відсутність таких документів у двох держлісгоспів Закарпатської області призвела до відчуження земельних ділянок, що перебували в державній власності, площею 7,7 га, а загалом на території цієї області таким способом уже відчужено 154 земельні ділянки площею 120,1 га.
У Запорізькій області (ДП «Бердянське лісове господарство») відчужено на користь окремих фізичних осіб 193 га земельних ділянок лісового фонду.
Схожі випадки були й у Волинській області, де відчужено 17,7 тис. га земель лісового фонду, Івано-Франківській – 11,9 тис. га та Київській – понад 10 тис. га.
Ось приклад тому, що невжиття Держлісагентством та державними лісогосподарськими підприємствами дієвих та своєчасних заходів з виготовлення та отримання правовстановлюючих документів на земельні ділянки лісового фонду призводять до їхнього відчуження на користь інших юридичних чи фізичних осіб.

Збитки від шкідників та хвороб лісу?

За інформацією Держлісагентства станом на 01.01.2019 
656 тис. га лісових ресурсів уражені шкідниками та хворобами, що відповідно призвело до їхнього всихання/пошкодження.
Задля з’ясування причин такої ситуації, зокрема лісгоспами Волинської області, на території яких станом на 01.12.2019 уражено близько 28,3 тис га лісових ресурсів, протягом 2017 – 2018 років укладались договори із Поліським філіалом УкрНДІЛГА щодо проведення науково-дослідних робіт на території лісів Волинської області за темою: «Моніторинг процесів розвитку сучасних патогенних комплексів та масового всихання соснових лісів».
За результатами вказаних досліджень встановлено, що комплекс шкідників і хвороб, поширений у сосняках лісгоспів Волинської області, 
є безпрецедентним (до цього невідомим) лісопатологічним явищем. До його складу входять багато видів ксилофагів (здебільшого – з родини короїдів) та офіостомові гриби, занесені ними на сосну.
Результати наукових досліджень, проведених спеціалістами Поліського філіалу УкрНДІЛГА, та численні публікації науковців у засобах масової інформації засвідчили, що на даний час нормативно-правова база щодо заходів з поліпшення санітарного стану лісів України неспроможна забезпечити ефективне запобігання поширенню осередків масового розмноження верхівкового короїда.

Санітарні рубки лісів

Дослідженнями попередніх років доведено безперспективність застосування для знищення короїдів хімічних заходів боротьби, викладки ловчих дерев і феромонних пасток. Природно-кліматичні умови останніх років демонстрували стійку тенденцію до потепління та наростання посушливості, що не сприяє зменшенню шкідників.
На нинішньому етапі базовою складовою заходів з поліпшення санітарного стану лісів залишаються санітарні рубки. Водночас через обмеження нормативної бази, домінування традиційної системи заходів з поліпшення санітарного стану лісів санітарні рубки переважно виконують роль заходу ліквідації наслідків всихань і меншою мірою – їхнього попередження. 
Зокрема, можна виділити такі основні недоліки нормативно-правової бази щодо здійснення санітарних рубок:
- переважне застосування в осередках всихання сосняків вибіркових санітарних рубок із вилученням лише сухостою згідно з чинними Санітарними правилами (вибіркові санітарні рубки) є ефективним лише за наявності дрібних осередків на початковій стадії спалаху масового розмноження короїдів. Вибіркові рубки, які проводять уже після знищення шкідником дерева, неефективні;
- внаслідок прийняття Санітарних правил у лісах України в редакції постанови КМУ від 26.10.2016 №756 (надалі – Санітарні правила) проведення заходів з поліпшення санітарного стану лісів ускладнено, а сам процес відведення ділянки на санітарні рубки на територіях, що належать до природно-заповідного фонду України: природні заповідники, біосферні заповідники, національні природні парки, регіональні ландшафтні парки, заказники, пам'ятки природи, заповідні урочища, становить тривалий час. 
Довідково. За діючими Санітарними правилами та Законом України «Про природно-заповідний фонд України» від 16.06.1992 № 2456-XII в таких насадженнях для проведення суцільної санітарної рубки необхідно організувати комплексне обстеження із залученням спеціалістів лісозахисту, а в подальшому забезпечити узгодження лімітів та дозволів на спеціальне використання природних ресурсів, що займає тривалий час (близько сім тижнів). 
Дещо менш тривалий процес відведення на рубку ушкоджених насаджень не в межах природно-заповідного фонду (до двох тижнів). Так, лісниками здійснюється обстеження уражених ділянок з метою залучення спеціалістів лісозахисту, які проводять комплексне обстеження вказаних ділянок та складають відповідні акти. Відповідно до наданих дозволів Волинським обласним управлінням оперативно аналізуються подані запити із документами та надається дозвіл щодо проведення санітарних рубок (близько два – чотири дні).
- неможливість здійснення санітарних рубок свіжозаселених шкідниками дерев, які за існуючими правилами на рубку відводити не дозволено. Зокрема, відповідно до чинного законодавства є можливість відводити на суцільні санітарні рубки лише вже повністю всохлі та остаточно згублені шкідником насадження;
-заборона згідно зі ст. 39 Закону України «Про тваринний світ» 
від 13.12.2001 № 2894-III у період від 1 квітня до 15 червня у «сезон тиші», коли відбувається розселення короїдів після зимівлі, проведення робіт та заходів, які є джерелом підвищеного шуму та неспокою, зокрема: стрільба, проведення вибухових робіт, фейєрверків, санітарні рубки лісу, використання моторних маломірних суден тощо.
- згідно з Рекомендаціями з лісової сертифікації лісогосподарських підприємств (схвалено Вченою Радою УкрНДІЛГА, Протокол № 18 від 03.12.2010. Затверджено Науково-технічною радою Держкомлісгоспу України, Протокол № 6 від 21.12.2010) при веденні лісового господарства слід всіляко намагатися обмежити спалювання порубкових решток, залишаючи їх для перегнивання.

До чого призводить безгосподарність

Сьогодні вчені та лісівники багатьох країн світу шукають дієвих й ефективних шляхів локалізації спалаху масового розмноження верхівкового короїда та мінімізації втрат лісосировинного ресурсу. 
Проблема розповсюдження шкідника – верхівкового короїда – на землях лісогосподарських підприємств області призводить до всихання та загибелі хвойних лісів, які є виробником кисню, середовищем для перебування звірів і птахів.
Отже, відсутність комплексного підходу з боку Держлісагентства до вирішення питання боротьби із розповсюдженням шкідників (удосконалення відповідної нормативно-правової бази, спрощення механізму відведення на рубки пошкоджених насаджень тощо) призводить до втрати ліквідності деревини або взагалі повного всихання лісових ресурсів.
Державними аудиторами виявлено низку інших чинників, які негативно вплинули на розвиток лісового господарства в Україні, про що викладено у звіті про результати державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Державним агентством лісових ресурсів України.
За результатами зазначених контрольних заходів Держаудитслужба надала на рівні Міністерства енергетики та захисту довкілля (орган управління) та Держлісагентства низку рекомендацій, спрямованих на поліпшення діяльності лісогосподарських підприємств, збереження лісових ресурсів та державного майна.

Катерина Чикирис, 
начальник відділу державного фінансового аудиту діяльності суб’єктів господарювання в аграрній галузі, екології та природокористування
Департаменту контролю в аграрній галузі, екології та природокористування Держаудитслужби