Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Щоб не втратити землю…

Дата розміщення новини: 2020-01-27

 

Безлад у земельному кадастрі та недієве покарання  за порушення земельного законодавства призводять до виснаження основного національного багатства – родючих українських земель

Земельні ресурси разом з іншими природними ресурсами (водними, лісовими, кліматичними, мінеральними) є компонентами довкілля, місцем існування людини – їм належить активна участь у суспільному виробництві, вони є засобом виробництва і джерелом задоволення потреб людини.
Земельний фонд України становить 60,3 млн га, а це – близько шести відсотків території Європи. З них площа сільськогосподарських земель становить 42,7 млн га, що складають майже 71 % від загальної площі держави. Безпосередньо у державній власності перебуває 10,4 млн га сільськогосподарських угідь. 
За таких умов землекористування в Україні характеризується інтенсивним сільськогосподарським використанням земель, що призводить до зниження родючості ґрунтів та посилення процесів деградації ґрунтового покриву, зумовленого техногенним забрудненням. Найбільшу небезпеку становить забруднення ґрунтів радіонуклідами, важкими металами, збудниками хвороб.
Існують також проблеми в земельних відносинах, реформування яких започатковане 1991 року, але не завершене. Тобто  не досягнуто основної мети земельної реформи – передачі землі ефективному власнику та запровадження еколого-економічної моделі господарювання. Як наслідок, наразі майже 1,4 млн гектарів розпайованих земельних ділянок не використовуються їхніми власниками. Близько одного мільйона осіб не мають змоги обробляти свої паї через відсутність матеріально-технічної бази і не здають земельні ділянки в оренду. Загалом не використовуються земельні частки (паї) загальною площею 4,8 млн гектарів, або близько 12 % загальної площі сільськогосподарських угідь.
Існуюча система визначення орендаря земельних ділянок, єдиним критерієм якої є розмір запропонованої орендної плати, призводить до концентрації земель сільськогосподарського призначення в окремих орендарів, зокрема великих сільськогосподарських підприємств. Використання орендарями інтенсивних, а то й агресивних  технологій вирощування сільгоспкультур призведе до виснаження найближчим часом значної частини найродючіших земель, переданих в оренду.
З метою регулювання земельних відносин в Україні у системі органів центральної виконавчої влади функціонує Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі – Держгеокадастр, Служба), на яку покладено функції реалізації державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.
Крім того, на Держгеокадастр покладено обов'язок впровадження ефективного механізму управління землями сільськогосподарського призначення державної власності, використання та охорони земель усіх форм власності, запобігання зловживанням, недопущення соціальної напруги у цій сфері.

Зважаючи на значну суспільну важливість якості регулювання земельних відносин в Україні, наявності кількості проблем у механізмах землекористування Державна аудиторська служба України у І півріччя 2019 року у плановому порядку провела державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Держгеокадастром за період з 01.01.2016 до 31.12.2018, для виконання яких Службі з державного бюджету спрямовано 
3,1 млрд грн. 
Проведений аудит засвідчив, що Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері земельних відносин, загалом виконує покладені на нього завдання.

Варто відзначити ефективність запровадженого Держгеокадастром з 2015 року механізму реалізації прав оренди земель державної власності сільськогосподарського призначення шляхом проведення аукціонів, адже розмір орендної плати протягом 2016 – 2018 років у середньому збільшився до 25 % від нормативно-грошової оцінки.
Держгеокадастр активно впроваджує електронні послуги, пов’язані з реєстрацією земельних ділянок у Державному земельному кадастрі та отриманням інформації або відомостей з нього. Довів свою ефективність механізм екстериторіального погодження проєктів землеустрою, що майже позбавив заявників можливості впливу на експертів, які надають відповідні висновки щодо проєктів землеустрою.

Водночас проведеним дослідженням виявлено низку як зовнішніх, так і внутрішніх факторів, які не дали змоги Держгеокадастру у досліджуваному періоді повною мірою забезпечити досягнення поставлених цілей та завдань. Зокрема, йдеться про недоліки у виконанні Держгеокадастром функцій з контролю за використанням та охороною земель усіх форм власності, задоволення суспільних потреб населення.
Чинна на сьогодні нормативно-правова база щодо здійснення державного нагляду (контролю) дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель не дає змоги повною мірою Держгеокадастру застосовувати важелі адміністративного впливу та ефективно виконувати надані повноваження.
Законодавча неузгодженість норм Кодексу України про адміністративні правопорушення та Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» щодо осіб, уповноважених розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення, обмежує повноваження під час здійснення інспекторами їхніх функцій та створює передумови для оскарження винесених рішень у судових інстанціях. А це, звісно, не сприяє ефективній реалізації Держгеокадастром функцій державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель.
Існуюча система штрафів за порушення законодавства у сфері використання та охорони земель, а також повноваження посадових осіб (державних інспекторів) щодо розгляду справ про адміністративні правопорушення та накладення адміністративних штрафів не змінювалися близько 10 років і потребує перегляду. Адже ця система не враховує сьогоднішнього значення землі як головного засобу виробництва для економіки України загалом та агропромислового комплексу зокрема і не сприяє припиненню рівня правопорушень у цій сфері.
За умови збільшення розмірів штрафів щонайменше на індекс інфляції додаткові надходження до державного бюджету у досліджуваному періоді могли б становити (розрахунково) близько 12 млн грн. 
Методика розрахунку розміру шкоди, заподіяної внаслідок самовільного зайняття земельних ділянок, використання земельних ділянок не за цільовим призначенням, зняття ґрунтового покриву (родючого шару ґрунту) без спеціального дозволу, затверджена постановою Кабінету Міністрів України від 25.07.2007 № 963, також є застарілою та потребує перегляду. 
Наразі нарахований інспекторами Держгеокадастру під час проведення контрольних заходів розмір шкоди відповідно до згаданої методики за своїм економічним змістом не є дієвим щодо порушників земельного законодавства і призводить до систематичних та повторних порушень одними й тими самими особами.
Брак механізмів обміну інформацією між Держгеокадастром, правоохоронними органами, органами юстиції та судовою адміністрацією ускладнює контроль зі сторони Держгеокадастру за переданими до правоохоронних органів матеріалами перевірок, клопотань для вжиття заходів представницького характеру щодо стягнення шкоди (в розрізі розрахованих сум шкоди тощо). А це призводить до відсутності у територіальних органах Держгеокадастру повної інформації щодо закритих та переданих справ про адміністративні правопорушення до правоохоронних органів, стану відшкодування розрахованої шкоди тощо і не дає змоги надати загальну оцінку повноти вжитих заходів та відшкодування (сплати) розрахованої шкоди.

Неповне відшкодування порушниками сум, нарахованої у досліджуваному періоді шкоди за порушення земельного законодавства, та несплата ними адміністративних штрафів зумовлює недоотримання бюджетами різних рівнів фінансових ресурсів на суму понад 163 млн грн.
Найгостріше стоїть питання наповнення Державного земельного кадастру (далі – ДЗК) як єдиної інтегрованої інформаційної бази про кількісний та якісний стан земель, прав власності та користування земельними ділянками. Наразі у ДЗК, інформаційне наповнення якого здійснюється за заявницьким принципом, немає повної інформації про землі всіх форм власності, зокрема через наявність несформованих земельних ділянок, неналежне оформлення правовстановлюючих документів на землі тощо. 
Станом на 01.01.2019 до ДЗК внесено інформацію про 19 881,1 тис. земельних ділянок загальною площею 40 965,2 тис. га, тобто близько 70 % від загальної площі України у 60 362,8 тис. га, позаяк функціонування ДЗК було розпочато з 2013 року.
Актуальним також є питання внесення в ДЗК відомостей про земельні ділянки державної власності, адже значна кількість державних підприємств, установ та організацій користується землями без належного оформлення правовстановлюючих документів.
Також ДЗК не містить повної інформації про межі адміністративно-територіальних одиниць та нормативно-грошову оцінку населених пунктів. Станом на 01.01.2019 із загальної кількості населених пунктів (29,7 тис.) України до ДЗК внесено інформацію про межі лише 3,2 тис. населених пунктів, або близько 10,8 % від їхньої загальної кількості.
Загалом відсутність повної інформації про склад та власників (користувачів) земельних ділянок у ДЗК створює низку проблеми із використанням таких земель, сприяє незаконному використанню та самовільним захопленням земельних ділянок як державної, так і приватної власності. Крім того, ненаповненість ДЗК необхідними відомостями унеможливлює ефективне проведення земельної реформи, адже за умов, коли фактично відсутні будь-які відомості про власників (користувачів) земельних ділянок, приналежність та якісний стан земельних ділянок, неможливо приймати ефективні рішення щодо розпорядження такими землями.
Також аудитом встановлено, що чинний порядок надання у власність громадянам України земельних ділянок у порядку безоплатної приватизації не забезпечує належного обліку прийнятих рішень, що, зі свого боку, дає змогу громадянам неодноразово отримувати безоплатно земельні ділянки державної власності.
Наприклад, лише у Хмельницькій та Миколаївській областях протягом 2016 – 2017 років виявлено близько 425 фактів повторного незаконного отримання громадянами земельних ділянок понад обмеження, визначені ч. 1 ст. 121 Земельного кодексу України.
Також гостро стоїть питання забезпечення створення механізму використання та охорони земель, адже наразі відсутність загальнодержавної та в окремих областях регіональних програм використання й охорони земель унеможливлює комплексний підхід до вирішення питань їхньої деградації та погіршення якісного стану й не сприяє ефективному та раціональному використанню земель на території України. А відсутність у

Держгеокадастрі механізму впливу на використання коштів, що надійшли в порядку відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва, не сприяє ефективній реалізації його повноважень щодо раціонального використання та охорони земель, збереження і відтворення родючості ґрунтів, негативно впливаючи на стан та якість земельних ресурсів України.
Станом на січень 2019 року органи місцевого самоврядування на відповідних рахунках акумулювали понад 762,8 млн грн, які майже не використовуються, що не сприяє належному виконанню заходів зі збереження та відтворення родючості ґрунтів.
За оперативною інформацією територіальних органів Держгеокадастру загальна площа земель, що потребують консервації, в Україні складає понад 1,0 млн га, з яких 368,5 тис. га (37 %) – деградовані, 163,3 тис. га (16,3 %) – малопродуктивні та 34 тис. га (3,4 %) – техногенно забруднені землі. У стадії консервації перебуває 22,7 тис. га землі.
Загальна площа порушених земель складає 143,7 тис. га, потребує поліпшення 294,6 тис. га. Крім того, потрібно здійснити будівництво (реконструкцію) орієнтовно 460 протиерозійних гідротехнічних споруд і захистити землі від ерозійних та інших несприятливих природних процесів на загальній площі 8,5 тис. га.

Непланування Держгеокадастром з 2014 року і дотепер потреби у коштах державного бюджету на реалізацію заходів з моніторингу та охорони земель не дає змоги визначити фактичну площу малопродуктивних і деградованих земель в розрізі державної та приватної власності, ступінь їхньої непридатності для вирощування сільськогосподарських культур, необхідність їхнього заліснення тощо. Наслідком цього є незабезпечення комплексного підходу до спостереження за якісним станом земель та ґрунтів. 
Крім того, недоліки, виявлені під час проведення аудиту, засвідчили, що в Держгеокадастрі не створено єдиної комплексної системи внутрішнього контролю, а функціонують лише окремі його елементи. Запроваджені у Держгеокадастрі порядки управління ризиками засвідчили свою недієвість, що не сприяло своєчасній ідентифікації ризиків, реагуванню на них, запобіганню та/або зменшенню їхнього негативного впливу. Це, зі свого боку, не сприяє ефективному та якісному виконанню покладених на Держгеокадастр функцій і завдань, створює передумови для виникнення порушень законодавства, неефективного використання коштів державного бюджету, недосягнення мети і завдань бюджетних програм, виконавцем яких є Держгеокадастр.
З метою підвищення якості виконання покладених на Держгеокадастр  функцій, створення чіткої системи моніторингу стану земельних відносин, підвищення ефективності використання бюджетних коштів, які виділяються на реалізацію державної політики у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів тощо Держаудитслужба надала Кабінету Міністрів України, Міністерству аграрної політики та продовольства України й Держгеокадастру низку пропозицій та рекомендацій, які наразі знаходяться у стадії виконання.

Дмитро Озімчук,
заступник начальника відділу
інспектування в аграрній галузі, екології
та природокористування Департаменту
контролю в аграрній галузі, екології
та природокористування Держаудитслужби