Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

До чого призводить неконтрольована трансплантація

Дата розміщення новини: 2019-07-04

Сьогодні трансплантація в усьому світі розглядається як надзвичайно ефективний та часто-густо безальтернативний метод лікування незворотних захворювань та ушкоджень життєво важливих органів і тканин людини.
Основним нормативним документом, який до 01.01.2019 визначав умови і порядок застосування трансплантації як спеціального методу лікування, забезпечував дотримання в Україні прав людини й захист людської гідності при застосуванні трансплантації та здійсненні іншої, пов’язаної з нею діяльності, був Закон України «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людині» (далі – Закон).
Відповідно до ст. 9 Закону одним із видів діяльності, пов’язаних із трансплантацією, є виготовлення біоімплантатів.
Стаття 8 Закону визначає, що діяльність, пов’язану із трансплантацією, можуть здійснювати акредитовані в установленому законодавством України  порядку державні та комунальні заклади охорони здоров’я і державні наукові установи за переліком, затвердженим Кабінетом Міністрів України.
Постановою Кабінету Міністрів України від 24.04.2000 № 695 «Деякі питання реалізації Закону України «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людині» до переліку закладів охорони здоров’я і наукових установ, які мають право вилучати анатомічні матеріали у донорів-трупів для подальшої трансплантації тканин та виготовляти біоімплантати, включено, зокрема, Державне  науково-виробниче підприємство «Біоімплант» Міністерства охорони здоров’я  України.
З метою оцінки законного, ефективного та результативного використання ресурсів, стану фінансової і господарської діяльності, ефективності і результативності діяльності, правильності ведення бухгалтерського обліку і достовірності фінансової звітності, а також з’ясування стану справ у сфері виготовлення, обігу і використання біоімплантатів Державна аудиторська служба у ІV кварталі 2019 року у плановому порядку провела державний фінансовий аудит діяльності державного підприємства «Біоімплант» Міністерства охорони здоров’я України» (далі – ДП «Біоімплант», Підприємство) за період з 01.01.2015 до 30.09.2018.
Аудитом установлено, що протягом 2015 – 2018 років Підприємство займалось виготовленням кератобіоімплантатів – біоімплантатів, які виготовляються зі складової частини ока, а саме кератолімбального диска (рогівки). За інформацією, наданою під час аудиту Національною академією медичних наук України, біоімплант з донорської рогівки застосовується при порушеннях прозорості рогівки внаслідок травм, опіків, запальних захворювань, при вродженій патології, при кератоконусі та інших ектазіях, порушеннях форми рогівки, вторинній дистрофії рогівки, аутоімунних захворюваннях рогівки, нейротрофічних та інфекційних кератитах, що дозволяє запобігти інвалідизації внаслідок сліпоти. 
Під час аудиту установлено, що ДП «Біоімплант» протягом 2015 – 2018 років було єдиним виробником кератобіоімплантатів в Україні, а, отже, відсутність конкуренції мала б сприяти стабільному функціонуванню та розвитку Підприємства.
Проте аудит засвідчив низку проблем, які впливають на діяльність Підприємства та заважають досягненню мети його діяльності, більшість з яких прямо чи опосередковано полягають у незацікавленості Міністерства охорони здоров’я України (далі – МОЗ, МОЗ України, Міністерство) як органу управління Підприємством у його розвитку та стабільному функціонуванні, а також відсутності дієвої державної політики у сфері виготовлення, обігу і використання біоімплантатів.

Зокрема, аудитом установлено, що МОЗ України повною мірою не забезпечило виконання функцій з управління ДП «Біоімплант», визначених Господарським кодексом України, Законом України «Про управління об’єктами державної власності», статутом Підприємства та умовами контракту, укладеного Міністерством з керівником ДП «Біоімплант».

Так, на недотримання ч. 3 ст. 74 Господарського кодексу України МОЗ України не утворило статутний капітал ДП «Біоімплант» та не встановило його розмір, а статут Підприємства, який затверджений наказом МОЗ України від 16.02.2011 № 33-о,  не містить відомостей про розмір і порядок утворення статутного капіталу Підприємства, як це передбачено ч. 4 ст. 57 Господарського кодексу України.
Також аудитом установлено, що МОЗ України на недотримання п. 8 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності» не забезпечило проведення щорічних незалежних аудиторських перевірок фінансової звітності Підприємства.
Крім цього, МОЗ України на недотримання абзацу другого ч. 2 ст. 75 Господарського кодексу України, п. 5 Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану суб’єкта господарювання державного сектору економіки, затвердженого наказом Міністерства економічного розвитку і торгівлі України від 02.03.2015 № 205, несвоєчасно затвердило фінансові плани Підприємства на 2015 рік та на 2018 рік. До прикладу, фінансовий план ДП «Біоімплант» на 2018 рік затверджений МОЗ лише 29.11.2018 (тобто під час проведення аудиту) при установленому законодавством терміні – до 01 вересня року, що передує плановому.
Також МОЗ не погоджувало штатні розписи Підприємства, як це передбачено умовами контракту, укладеного Міністерством з керівником ДП «Біоімплант».
Аудитом також встановлено, що МОЗ не забезпечило реалізацію повною мірою положень Закону України «Про трансплантацію органів та інших анатомічних матеріалів людині».
Так, МОЗ не розробило вимоги до матеріально-технічної бази, обладнання, підготовки та кваліфікації працівників закладів охорони здоров’я та наукових установ, які можуть здійснювати діяльність, пов’язану з трансплантацією, що передбачалось ч. 2 ст. 8 Закону.

Крім цього, МОЗ України не забезпечило діяльність Єдиної державної інформаційної системи трансплантації (далі – ЄДІСТ), що передбачалось ст. 17 Закону.

Через відсутність ЄДІСТ, до складу якої, зокрема, входили б бази даних та реєстри анатомічних матеріалів, біоімплантатів, донорів і реципієнтів, згод та відмов на донорство, Підприємство для отримання письмових згод на вилучення анатомічних матеріалів (кератолімбальних дисків) укладало договори цивільно-правового характеру з  лікарями судово-медичними експертами комунального закладу «Дніпропетровське обласне бюро судово-медичної експертизи» Дніпропетровської обласної ради» (далі – КЗ «ДОБСМЕ» ДОР»), предметом яких було отримання письмової «Згоди на взяття анатомічних утворень, тканин, компонентів» (за формою, визначеною у Додатку 1 до Інструкції щодо вилучення анатомічних утворень, тканин, їх компонентів та фрагментів у донора-трупа, затвердженої наказом МОЗ України від 25.09.2000 № 226). За цими договорами Підприємство у період з 01.01.2015 до 30.09.2018 виплатило кошти на загальну суму 218,0 тис. грн.
Отже, через незабезпечення МОЗ України створення та діяльності ЄДІСТ Підприємство понесло додаткові витрати на зазначену суму.
Також аудит засвідчив, що МОЗ України як уповноважений орган управління Підприємством належним чином не здійснював контроль за укладенням та виконанням ДП «Біоімплант» договорів про спільну діяльність, як це передбачено п. 20 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності».
Наслідком цього стало укладення Підприємством з комунальним закладом «Дніпропетровська обласна клінічна офтальмологічна лікарня» (далі – КЗ «ДОКОЛ») договору про спільну діяльність без погодження МОЗ, що суперечить п. 20 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про управління об’єктами державної власності», Порядку укладення державними підприємствами, установами, організаціями, а також господарськими товариствами, у статутному капіталі яких частка держави перевищує 50 відсотків, догорів про спільну діяльність, договорів комісії, доручення та управління майном, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 11.04.2012 № 296 , підпункту 8.2.8 статуту ДП «Біоімплант».
За цим договором Підприємство безкоштовно передало КЗ «ДОКОЛ» кератобіоімплантатів кількістю 10 одиниць, що суперечить меті діяльності Підприємства, визначеній його статутом (згідно зі статутом Підприємство створене з метою забезпечення лікувально-профілактичних закладів України сучасними високоякісними біоімплантатами та отримання прибутку від такої діяльності), а також ч. 5 ст. 75 Господарського кодексу України та п. 7.2 статуту ДП «Біоімплант», відповідно до яких Підприємство не має права безоплатно передавати належне йому майно іншим юридичним особам чи громадянам, крім випадків, передбачених законом.
Крім цього, надання благодійної допомоги не передбачалось фінансовими планами ДП «Біоімплант».
Як наслідок, Підприємство недоотримало доходів на суму 224,1 тис. грн, а державний бюджет недоотримав надходжень (податку на прибуток, податку на додану вартість, відрахувань частини чистого прибутку) на суму 184,7 тис. грн.

Ще одним із чинників, що негативно впливають на діяльність ДП «Біоімплант»», є відсутність державного замовлення на продукцію, яку виготовляє Підприємство, унеможливлює досягнення Підприємством мети його створення та виконання ним статутних завдань.

Так, статутом Підприємства визначено, що воно створене з метою забезпечення лікувально-профілактичних закладів України сучасними високоякісними біоімплантатами та отримання прибутку від такої діяльності і зобов’язане приймати та виконувати доведені до нього в установленому законодавством порядку державні замовлення, враховувати їх під час формування виробничої програми, визначенні перспектив свого економічного і соціального розвитку та виборі контрагентів.
Водночас аудитом установлено, що державні замовлення протягом 2015 – 2018 роках до Підприємства не доводилися, а державні та комунальні заклади охорони здоров’я України за вказаний період не придбали жодного кератобіоімплантату.
Через відсутність державного замовлення більшість кератобіоімплантатів (682 одиниці, або понад 75 %, від загальної кількості) була придбана громадянами України та використана для проведення кератопластики в державній установі «Інститут очних хвороб і тканинної терапії ім. В.П. Філатова Національної академії медичних наук України» (далі – Інститут очних хвороб) (501 операція) та КЗ «ДОКОЛ» (146 операцій), що свідчить про потребу в кератобіоімплантатах як у населення, так й у закладів охорони здоров’я України.
Водночас ст. 49 Конституції України гарантує право кожного на охорону здоров’я і медичну допомогу та визначає, що у державних і комунальних закладах охорони здоров’я медична допомога громадянам надається безоплатно.
Відповідно до с. 8 Закону України «Основи законодавства України про охорону здоров’я» кожен громадянин має право на безоплатне отримання у державних та комунальних закладах охорони здоров’я медичної допомоги, до якої, зокрема, належить третинна (високоспеціалізована) медична допомога, яка надається за медичними показаннями у порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони здоров’я. А згідно зі ст. 353 вказаного  Закону третинна (високоспеціалізована) медична допомога надається безоплатно в закладах охорони здоров’я, з якими укладено договори про медичне обслуговування населення.
Зважаючи на викладене та на те, що МОЗ України 2018 року розпочало реалізацію пілотного проекту щодо зміни механізму фінансового забезпечення оперативного лікування з трансплантації органів та інших анатомічних матеріалів (в окремих державних та комунальних закладах охорони здоров’я), який передбачає придбання Міністерством для учасників пілотного проекту медичних виробів, Міністерству охорони здоров’я України в аудиторському звіті надано рекомендацію розглянути можливість запровадження такого ж механізму фінансування в Інституті очних хвороб та КЗ «ДОКОЛ» (зокрема в частині надання медичної допомоги шляхом кератопластики), що дозволило б реалізувати права громадян на охорону здоров’я та медичну допомогу, гарантовані ст. 49 Конституції України, та забезпечити виконання ДП «Біоімплант» статутних завдань і досягнення мети його створення. 

Також аудитом встановлено низку неефективних управлінських рішень, прийнятих керівництвом ДП «Біоімплант», які негативно вплинули на його фінансові результати.

Так, Підприємство протягом 2015 – 2018 років надавало фізичним особам  кератобіоімплантати як благодійну допомогу за відсутності таких витрат у фінансових планах на відповідні роки, внаслідок чого ДП «Біоімплант» здійснено витрати з недотриманням ч. 2 ст. 75 Господарського кодексу України, згідно з якою державне комерційне підприємство отримує доходи та здійснює видатки відповідно до фінансового плану, та упущено можливість отримання доходів на загальну суму 247,1 тис. грн і державним бюджетом на суму 204,9 тис. грн.
Крім цього, Підприємство у періоді аудиторського дослідження реалізувало 309 кератобіоімплантатів (придатних до використання) з різного роду знижками, що становить 36 % від загальної кількості реалізованих ним кератобіоімплантатів.
За таких обставин чинні нормативно-правові акти України не передбачають надання знижок на медичні вироби пільговим категоріям населення за рахунок коштів підприємств-виробників. Витрати, пов’язані з безоплатним відпуском і на пільгових умовах лікарських засобів і виробів медичного призначення, провадяться за рахунок асигнувань, передбачених у державному та місцевих бюджетах. Водночас у періоді аудиторського дослідження Підприємство кошти державного та місцевих бюджетів, як відшкодування вартості реалізованих на пільгових умовах кератобіоімплантатів, не отримувало. 
Крім цього, продаж кератобіоімплантатів за цінами, нижчими їхньої собівартості суперечить меті діяльності Підприємства, яка відповідно до статуту полягає у забезпеченні лікувально-профілактичних закладів України сучасними високоякісними біоімплантатами та отриманні прибутку від такої діяльності.

Через застосування протягом 2015 – 2018 років необґрунтованих та не передбачених законодавством знижок Підприємством упущено можливість отримання доходів на загальну суму 1 935,0 тис. грн, а також державним бюджетом на суму 1 604,4 тис. грн.

Крім цього, аудитом встановлено, що власна матеріально-технічна база Підприємства складає лише 13,8 % від вартості всіх необоротних активів (власних і тих, які перебувають у тимчасовому користуванні або в оренді ДП «Біоімплант»), які Підприємство має у своєму розпорядженні. 
Водночас за недостатньої власної матеріально-технічної бази Підприємство не утворило фонд розвитку виробництва та амортизаційний фонд, які передбачені ч. 8 ст. 75 Господарського кодексу України і статутом Підприємства, та не здійснювало відрахувань до них частини чистого прибутку, чим недотримано Декрет Кабінету Міністрів України від 10.05.1993 № 48-93 «Про порядок використання прибутку державних підприємств, установ і організацій».
Також Підприємство 2018 року здійснило капітальні інвестиції на придбання основних засобів на суму 38,5 тис. грн до затвердження МОЗ України фінансового плану ДП «Біоімплант» на 2018 рік, чим недотримало вимоги підпункту 1 п. 1 постанови Кабінету Міністрів України від 03.10.2012 № 889 «Про порядок здійснення витрат суб’єктами господарювання державного сектору економіки у разі незатвердження (непогодження) річних фінансових планів у встановленому порядку».

Отже, аудит засвідчив низку проблем і недоліків у діяльності ДП «Біоімплант», що пов’язані як із прийняттям неефективних управлінських рішень керівництвом Підприємства, так і неналежним контролем за його діяльністю МОЗ України, а також незабезпеченням Міністерством охорони здоров’я України формування та реалізації дієвої державної політики у сфері створення, виробництва та реалізації кератобіоімплантатів.

За результатами аудиту Держаудитслужба надала Підприємству та МОЗ України рекомендації щодо заходів, необхідних для підвищення ефективності управління фінансовими і матеріальними активами та поліпшення фінансових результатів діяльності, а також приведення відповідно до вимог чинного законодавства обліку та звітності Підприємства. 

Андрій Довгошия,
заступник начальника відділу державного фінансового аудиту в галузі соціального захисту населення та фондів соціального страхування Департаменту контролю у соціальній галузі та сфері культури Держаудитслужби