Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Хто контролює публічні закупівлі

Дата розміщення новини: 2019-06-10

Після набуття чинності Закону України «Про публічні закупівлі» від 25.12.2015 № 922-ІІІ (далі – Закон) утворилася ціла екосистема стейкхолдерів – тобто тих, хто причетний до процесу закупівель, хто певною мірою залежить від неї або може впливати на хід її функціонування, зокрема – це контролюючі органи, громадськість, замовники, учасники тощо.

Якщо наразі вже сформувалась загальна уява, хто такі замовники й учасники та їхня роль в екосистемі публічних закупівель, то повноваження, функції та перелік органів, які відповідно до Закону здійснюють державне регулювання і контроль у сфері публічних закупівель, потребують додаткового обговорення.

Практика розгляду звернень, що надходять на адресу Держаудитслужби, свідчить про наявність частини стейкхолдерів (найчастіше – учасники закупівель та громадськість), які не повною мірою розмежовують повноваження контролюючих органів та систематично звертаються до них із вимогами, розгляд  яких не належить до їхньої компетенції. А також слід зазначити, що учасники закупівель під час звернень не дотримуються вимог законодавства щодо термінів подання скарг та їхнього оформлення.

Наслідком таких звернень, зокрема, є:

  • відсутність бажаних результатів;
  • марне витрачання грошових коштів. Приклад: при поданні скарг до Антимонопольного комітету України з питань, які не належать до його повноважень, плата за подання скарги зараховується до Державного бюджету України й не повертається суб’єкту оскарження;
  • неефективне витрачання робочого часу працівників контролюючих органів.

Також слід зазначити, що ст. 9 Закону визначено функцію громадського контролю у сфері публічних закупівель. Зокрема, громадський контроль аналізує та моніторить інформацію, розміщену в електронній системі закупівель, а також інформує органи, які уповноважені на здійснення контролю, про виявлені порушення законодавства у сфері публічних закупівель та недоліки роботи електронної системи закупівель. Проте практика свідчить, що  громадськість переважно не дотримується  вимог зазначеної статті Закону та не лише інформує про факти  можливих порушень, а й зазначає контролюючим органам шляхи вирішення порушених питань.

Крім цього, варто наголосити що, зазвичай, звернення, які надходять до центральних органів виконавчої влади, стосовно об’єктів, які не належать до мережі підконтрольних (за територіальним поділом), перенаправляються  до їхніх територіальних органів.

Тож розберемося і визначимо, які органи відповідно до Закону здійснюють державне регулювання та контроль у сфері закупівель.

Слід зазначити, що вичерпний перелік уповноважених органів, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері закупівель, визначено у ст. 7 Закону.

Так, уповноваженим органом, який здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених Законом, є Міністерство економічного розвитку і торгівлі України (далі – Мінекономрозвитку).

Серед завдань, які покладені на Мінекономрозвитку у сфері публічних закупівель, відповідно до Положення про Міністерство економічного розвитку і торгівлі України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.08.2014 № 459 (далі – Положення № 459), зокрема є:

  • здійснення нормативно-правового забезпечення державного регулювання у сфері державних та публічних закупівель;
  • здійснення щороку підготовки та подання до Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Рахункової палати звіту, який містить аналіз функціонування системи публічних закупівель;
  • узагальнення практики здійснення закупівель, зокрема міжнародної, вивчення, узагальнення та поширення світовий досвіду з питань закупівель;
  • здійснення міжнародного співробітництва у сфері закупівель;
  • надання узагальнених відповідей рекомендаційного характеру щодо застосування законодавства у сфері закупівель;
  • надання на власному інформаційному ресурсі безоплатних консультацій рекомендаційного характеру з питань закупівель;
  • інформування громадськості про політику та правила публічних закупівель;
  • розроблення зразків навчальних програми з питань організації та здійснення державних і публічних закупівель;
  • забезпечення функціонування веб-порталу та інформаційного ресурсу з питань публічних закупівель, а також здійснення їхнього наповнення;
  • здійснення співробітництва з державними органами та громадськими організаціями щодо запобігання проявам корупції у сфері закупівель;
  • проведення авторизації електронних майданчиків;
  • взаємодія з громадськістю з питань удосконалення системи публічних закупівель та організація нарад і семінарів з питань закупівель.

Також слід зазначити, що відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 7 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» основними завданнями міністерства як органу, що забезпечує формування та реалізує державну політику в одній чи кількох сферах, є, зокрема, інформування та надання роз'яснень щодо здійснення державної політики.

Згідно з п. 1 Положення № 459, Мінекономрозвитку є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну політику, зокрема, у сфері публічних закупівель.


Варто зазначити, що до Держаудитслужби та її міжрегіональних територіальних органів надходять численні звернення про надання роз’яснень стосовно застосування окремих норм Закону. Зокрема, звертаються учасники розпочатих процедур закупівель з вимогами розтлумачити окремі норми Закону, метою яких є очікуваний вплив на хід проведення процедури закупівлі.

Проте Держаудитслужба відповідно до норм діючого законодавства не наділена повноваженнями щодо надання роз’яснень із  застосування норм  Закону. Такі звернення мають розглядатися Мінекономрозвитку. Як наслідок, вжиті заходи призводять до відтермінування строків отримання відповіді заявником, що негативно може впливати на процес проведення процедури закупівлі у зв’язку з обмеженими термінами її проведення.

Зважаючи на зазначене, Держаудитслужба рекомендує із вказанними питаннями звертатись безпосередньо до Мінекономрозвитку.

Наступний державний орган, повноваження якого розглянемо, – Антимонопольний комітет України (далі – АМКУ), який відповідно до Закону є органом оскарження.

З метою неупередженого та ефективного захисту прав і законних інтересів осіб, пов’язаних з участю у процедурах закупівлі, у складі АМКУ як органу оскарження створено Постійно діючу адміністративну колегію з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель (далі – Колегія). Рішення цієї Колегії приймаються від імені АМКУ. Порядок діяльності Колегії встановлюється відповідно до Закону України «Про Антимонопольний комітет України».

Суб’єктами оскарження відповідно до Закону є фізичні чи юридичні особи, які звернулися до органу оскарження з метою захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів з приводу рішення, дії чи бездіяльності замовника, що суперечать законодавству у сфері публічних закупівель і внаслідок яких порушено права чи законні інтереси таких осіб.

Зареєстровані користувачі системи публічних закупівель (далі – система) можуть оскаржити:

  • умови тендерної документації та/або прийняті рішення, дії чи бездіяльність замовника, що відбулися до закінчення строку, встановленого для подання тендерних пропозицій – всі користувачі системи;
  • прийняті рішення, дії чи бездіяльність замовника, які відбулися після оцінки пропозицій учасників або після розгляду тендерних пропозицій на відповідність технічним вимогам, визначеним у тендерній документації, та визначення відповідності учасників кваліфікаційним критеріям  – тільки учасники цієї закупівлі.

У разі виявлення порушень у діях замовників під час проведення процедур закупівель суб’єкти оскарження мають можливість звернутися зі скаргою до органу оскарження, позаяк АМКУ є єдиним органом у системі публічних закупівель, який має право впливати на хід розпочатих процедур закупівель через прийняття рішень про встановлення або відсутність порушень процедури закупівлі (зокрема порушення порядку оприлюднення або неоприлюднення інформації про закупівлі, передбаченої цим Законом) та про заходи, що повинні вживатися для їхнього усунення, зокрема зобов’язати замовника повністю або частково скасувати свої рішення, надати необхідні документи, роз’яснення, усунути будь-які дискримінаційні умови (зокрема ті, що зазначені в технічній специфікації, яка є складовою частиною тендерної документації), привести тендерну документацію у відповідність із вимогами законодавства, або за неможливості виправити допущені порушення відмінити процедуру закупівлі.

Рішення Колегії є обов’язковими для виконання замовниками, особами яких вони стосуються.

Слід зазначити, що існують випадки невиконання замовником рішень, прийнятих органом оскарження. У деяких випадках скаржники звертаються до Держаудитслужби з вимогами щодо сприяння здійснення контролю за виконанням цих рішень.

Проте варто наголосити, що відповідно до норм ч. 3 ст. 22 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» невиконання розпоряджень, рішень та вимог органу АМКУ, голови територіального відділення АМКУ, вимог уповноважених ними працівників АМКУ, його територіального відділення тягне за собою передбачену законом відповідальність.

За таких обставин АМКУ відповідно до ст. 25 зазначеного Закону з метою захисту інтересів держави України може звертатися із позовною заявою до суду, зокрема про зобов’язання виконати рішення його органів.

Тож у разі виникнення необхідності оскарження процедури закупівлі або здійснення контролю за виконанням рішень органу оскарження необхідно звертатися до АМКУ.

Розглянемо повноваження Державної аудиторської служби України, яка відповідно до Закону є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснює контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією, Законом та іншими законами України.

Насамперед слід зазначити, що відповідно до норм Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» серед головних завдань Держаудитслужби є здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про закупівлі. Контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом, проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Варто зупинитись на відносно новому різновиді державного фінансового контролю Держаудитслужби – моніторингу закупівлі, який полягає в аналізі дотримання замовником законодавства у сфері закупівель на всіх стадіях процедури закупівлі з метою запобігання порушень Закону.

Слід зазначити, що із набуттям цієї функції до Держаудитслужби надходять численні звернення щодо здійснення моніторингу закупівель. Проте у багатьох випадках заявниками не враховані повноваження Держаудитслужби та вимоги порядку здійснення моніторингу публічних закупівель, що визначені ст. 71 Закону. Такі звернення надходять:

  • після оприлюднення замовником на веб-порталі Уповноваженого органу звіту про виконання договору;   

            Довідково. Згідно з нормами абзацу другого ч. 1 ст. 71 Закону моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

  • від підприємств, установ, організацій та громадян;

           Довідково. Згідно з нормами ч. 2 ст. 71 Закону  рішення про початок моніторингу закупівлі приймається за наявності однієї або декількох з таких підстав: дані автоматичних індикаторів ризиків; інформація, отримана від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення; повідомлення в засобах масової інформації;  виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; інформація, отримана від громадських об’єднань.

  • щодо тих порушень, обставин, підстав, які були або є предметом розгляду органу оскарження.

Довідково. Відповідно до ч. 13 ст. 71 Закону,  якщо органом оскарження прийнято до розгляду скаргу від суб’єкта оскарження у порядку, встановленому цим Законом, орган державного фінансового контролю не приймає рішення про початок моніторингу закупівлі щодо тих порушень, обставин, підстав, які були або є предметом розгляду органом оскарження незалежно від прийнятого органом оскарження рішення щодо таких порушень, обставин, підстав.

Частиною 14 ст. 71 Закону встановлено, якщо органом оскарження прийнято до розгляду скаргу від суб’єкта оскарження у порядку, встановленому цим Законом, після прийняття рішення про початок моніторингу закупівлі чи після опублікування висновку, протягом наступного робочого дня з дня розміщення скарги суб’єктом оскарження в електронній системі закупівель, керівник органу державного фінансового контролю або його заступник до моменту опублікування рішення органу оскарження зупиняє рішення органу державного фінансового контролю.

Згідно з ч. 16 ст. 71 Закону у разі оскарження в судовому порядку рішення органу оскарження рішення про початок моніторингу закупівлі не приймається щодо тих порушень, обставин, підстав, які були або є предметом судового розгляду.

Відповідно до ч. 17 ст. 71 Закону у разі наявності підстав, визначених ч. 2 цієї статті, що містять ознаки порушень та які не були предметом розгляду органом оскарження та/або оскарження у судовому порядку, рішення органу оскарження, рішення про початок моніторингу закупівлі щодо інших ознак порушень приймається після оприлюднення рішення органу оскарження на веб-порталі Уповноваженого органу у порядку, встановленому ст. 18 цього Закону або після набрання рішенням суду законної сили.

Центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, є Державна казначейська служба України(далі – Казначейство).

Серед основних завдань Казначейства є, зокрема, контроль за дотриманням розпорядниками та одержувачами бюджетних коштів, іншими клієнтами вимог законодавства у сфері закупівель в частині наявності, відповідності та правильності оформлення документів.

Казначейство проводить оперативний контроль закупівель під час реєстрації та оплати договорів та у визначених Законом випадках вживає заходи з недопущення здійснення платежів з рахунка замовника.

Так, до проведення оплати за договором про закупівлю Казначейство перевіряє наявність договору про закупівлю, річного плану закупівель та звіту про результати проведення процедури закупівлі.

Рахункова палата України серед своїх повноважень, відповідно до Закону України «Про Рахункову палату», здійснює попередній аналіз, до розгляду на засіданнях комітетів Верховної Ради України та на пленарних засіданнях Верховної Ради України, щорічного звіту, що містить аналіз функціонування системи публічних закупівель та узагальнену інформацію про результати здійснення контролю у сфері закупівель.

Рахункова палата, яка спеціально створена для контролю за надходженням та витрачанням коштів Державного бюджету України, перевіряє публічні закупівлі за допомогою державного зовнішнього фінансового контролю (аудиту), і предметом її перевірки не можуть бути закупівлі за кошти місцевих бюджетів та власні кошти підприємств.

Наостанок підсумуємо, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Звертаючись за захистом своїх інтересів або в порядку ст. 9 Закону, доцільно враховувати повноваження контролюючих органів задля досягнення бажаного результату.

      


 

 

 

Юлія Налісна,

головний державний аудитор

відділу моніторингу закупівель у бюджетній сфері

Управління моніторингу закупівель

Департаменту фінансового контролю у сфері закупівель Де