Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Чому не створено стратегічний запас зерна

Дата розміщення новини: 2019-05-07

Державний оператор зерна не зумів забезпечити необхідний резерв запасів хліба, що в умовах війни є вкрай небезпечно, його обігові кошти ризиковано зберігаються в збанкрутілих банках, а бюджетні гроші, що виділяються на його підтримку, здебільшого йдуть на утримання керівного апарату
 
Згідно із ст. 2 – 3 Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» та ст. 2, 9, 10 Закону України «Про зерно та ринок зерна» для забезпечення продовольчої безпеки (гарантування державою безперешкодного економічного доступу людини до продуктів харчування з метою підтримання її звичайної життєвої діяльності)
здійснюється формування державного продовольчого резерву зерна та іншої сільгосппродукції.
Для виконання згаданих законів державою було створено низку державних операторів на ринку зерна та іншого продовольства.
Так, з метою забезпечення держави та населення зерном і продуктами його переробки Кабінет Міністрів України 1996 року створив Державну акціонерну компанію «Хліб України» (далі – ДАК «Хліб України»).
Проте ДАК «Хліб України» не виконала своїх функцій – зерно та продукти його переробки постійно дорожчали, а дефіцит цих продуктів в окремі роки сягав 50 % від внутрішніх норм споживання. Крім того, системні зловживання ДАК «Хліб України» (контрольними заходами встановлено порушень на 1,0 млрд грн) призвели до нарощення боргів та доведення її до банкрутства. 2010 року порушено справу про банкрутство ДАК «Хліб України», в якому вона перебуває і сьогодні.
У зв’язку із цим 2010 року за рішенням Кабінету Міністрів України на базі 48-ми цілісних майнових комплексів дочірніх підприємств ДАК «Хліб України» було створено державне підприємство, а потім на його базі – Публічне акціонерне товариство «Державна продовольчо-зернова корпорація України».
Внаслідок масштабних цінових коливань на зерно Кабінет Міністрів України 2005 року створив Державну спеціалізовану бюджетну установу «Аграрний фонд», яку уповноважено було провадити цінове регулювання сільгоспродукції, формувати державний продовольчий резерв (інтервенційний фонд) сільгосппродукції, який не може бути меншим ніж 20 % обсягів її річного споживання, та здійснювати підтримку сільгоспвиробників.
Однак за результатами низки контрольних заходів констатовано, що Державна спеціалізована бюджетна установа «Аграрний фонд» не забезпечила виконання функції щодо цінового регулятора, жодного разу не сформувала у необхідному обсязі державного продовольчого резерву, хоча державним бюджетом на функціонування ДСБУ «Аграрний фонд» виділялися бюджетні кошти. Натомість результати контрольних заходів засвідчили недостачу майже 381 тис. тонн зерна та цукру вартістю 1,2 млрд грн.
Державна спеціалізована бюджетна установа «Аграрний фонд» упродовж останніх чотирьох років не здійснювала закупівель зерна та цукру, а бюджетні кошти спрямовувалися здебільшого на її утримання. Залишки зерна складають близько 5,0 тис. тонн, а цукру, який є непридатним до використання через сплив терміну його зберігання (чотири роки), – 70 тис. тонн.
Вже 2013 року Кабінет Міністрів України створив Публічне акціонерне товариство «Аграрний фонд» (далі – ПАТ «Аграрний фонд») зі статутним капіталом 5,0 млрд грн, 100 % якого належить державі та формування якого здійснено шляхом продажу облігацій внутрішньої державної позики. Метою діяльності ПАТ «Аграрний фонд» є створення сприятливих умов для розвитку сільського господарства, функціонування ринку сільськогосподарської продукції, підтримки вітчизняного сільськогосподарського товаровиробника, а також одержання прибутку від провадження господарської діяльності відповідно до законодавства.
З метою оцінки ступеня досягнення та виконання завдань та обов’язків, покладених на ПАТ «Аграрний фонд», Державна аудиторська служба України у плановому порядку провела державний фінансовий аудит її діяльності за період з 01.01.2016 до 30.06.2018.
Аудитом констатовано, що сьогодні діє Державна спеціалізована бюджетна установа «Аграрний фонд», на яку держава протягом 2015 – 2018 років виділила 5,2 млрд грн коштів державного бюджету (утримання апарату, закупівля об'єктів державного цільового регулювання та їхнє збереження), яка фактично не виконує своїх функцій, та ПАТ «Аграрний фонд», на утворення якого виділено 5,0 млрд грн.
Водночас проект закону щодо внесення змін до Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України» щодо передачі функцій Державної спеціалізованої бюджетної установи «Аграрний фонд» до
ПАТ «Аграрний фонд» Мінагрополітики як центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну аграрну політику, державну політику у сферах сільського господарства та з питань продовольчої безпеки держави, не розробляло.
Натомість поданий народними депутатами України законопроект № 6055 08.02.2017 «Про внесення змін до Закону України «Про державну підтримку сільського господарства України», який передбачає передачу функцій від Державної спеціалізованої бюджетної установи «Аграрний фонд» до іншого суб’єкта господарювання державного сектору економіки, яким може бути
ПАТ «Аграрний фонд», Верховна Рада України до цього часу не розглянула, що негативно впливає на забезпечення продовольчої безпеки держави.
Серед основних факторів, які вплинули на невиконання
ПАТ «Аграрний фонд» стратегічних цілей та завдань, аудит виявив низку зовнішніх факторів.
Зокрема, невиконання наглядовою радою функцій з контролю та регулювання діяльності призвело до неповного виконання
ПАТ «Аграрний фонд» статутних завдань.
Наглядова рада ПАТ «Аграрний фонд» утворена розпорядженням Кабінету Міністрів України 09.07.2014 у складі семи посадових осіб – представників держави, з яких п'ятеро на період проведення цього аудиту не перебували на посадах у державних органах.
Так, Голова наглядової ради не обіймає посаду першого заступника Міністра Мінагрополітики з 22.07.2016. Заступник директора департаменту фінансів виробничої сфери – начальник управління фінансів агропромислового комплексу та природоохоронних заходів Мінфіну не обіймає зазначену посаду з 03.06.2016. Заступник керівника апарату Прем’єр-міністра України не обіймає цю посаду з 22.12.2014. Начальник відділу з питань приватизації підприємств агропромислового комплексу управління з питань реформування власності департаменту планування процесів приватизації та реформування власності Фонду державного майна не обіймає цю посаду з 2016 року. Директор департаменту відносин власності Мінекономрозвитку не обіймає цю посаду з 2015 року.
За таких обставин згадана наглядова рада від часу її створення не провела жодного засідання, а строк повноважень її членів відповідно до статуту
ПАТ «Аграрний фонд» становить три роки та вже більше ніж рік потребує оновлення.
Невиконання наглядовою радою її функцій не дає можливості приймати рішення щодо вчинення ПАТ «Аграрний фонд» правочину вартістю від 10 % до 25 % (від 0,7 до 1,75 млрд грн) вартості майна, здійснення капітальних видатків, заснування, реорганізації та ліквідації юридичних осіб і вирішення інших питань, що належать до компетенції наглядової ради.
Однак Мінагрополітики на порушення вимог постанови Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 143 не підготувало Положення про принципи формування наглядової ради і не провело відбір нових членів наглядової ради ПАТ «Аграрний фонд».
Слід зазначити, що і досі склад наглядової ради ПАТ «Аграрний фонд» не оновлено.
Затвердження Мінагрополітики з порушенням термінів стратегічних, інвестиційних і фінансових планів ПАТ «Аграрний фонд» спричинило неповне виконання статутних завдань та негативно вплинуло на формування продовольчого резерву.
Стратегічний план розвитку та Інвестиційний план ПАТ «Аграрний фонд» на період з 2017 до 2021 років були затверджені наказом Мінагрополітики від 01.06.2017 № 285, тобто майже через вісім місяців від терміну їхнього подання на затвердження. Аналогічні плани на період з 2018 до 2022 років Мінагрополітики затвердило наказом від 26.06.2018 № 291 або з порушенням термінів надання зауважень на 2,5 місяця.
Із затвердженням фінансових планів ПАТ «Аграрний фонд» на 2017 та 2018 роки склалась така сама ситуація, як і з затвердженням стратегічних планів, де Мінагрополітики систематично порушувало терміни надання своїх зауважень. Фінансовий план ПАТ «Аграрний фонд» був затверджений на 2016 рік 29.01.2016 або із запізненням на п’ять місяців, на 2017 рік – 14.06.2017 або із
запізненням на 9,5 місяця та на 2018 рік – затверджений із запізненням майже на 10 місяців.
Невчасне затвердження стратегічних, інвестиційних та фінансових планів призвело, зокрема, до неможливості страхування ПАТ «Аграрний фонд» товарно-матеріальних цінностей на складах від крадіжок, спрямування фінансових ресурсів у розвиток логістичної зернової інфраструктури, придбання елеваторних потужностей та будівництва борошномельного комбінату, що передбачено цими планами.
ПАТ «Аграрний фонд» не сформувало державний продовольчий резерв, передбачений стратегічними планами, на рівні 1,0 млн тонн зерна.
Протягом 2016 та 2017 маркетингових років ПАТ «Аграрний фонд» сформувало державний продовольчий резерв зерна тільки на рівні 821,6 та 815,3 тис. тонн відповідно.
Станом на 01.07.2018 у ПАТ «Аграрний фонд» налічувалося зерна 154,1 тис. тонн. З урахуванням законтрактованого у цьому періоді за форвардними контрактами (432,4 тис. тонн) до кінця 2018 року воно може сформувати згаданий резерв тільки на 60 %, що є реальною загрозою в умовах постійної протидії країні-агресору.
Запланована у Стратегічних планах розвитку ПАТ «Аграрний фонд» підтримка малого і середнього бізнесу через форвардні закупівлі є незначною та формальною по суті.
Стратегічним планом розвитку ПАТ «Аграрний фонд» до 2022 року визначено збільшення частки середнього та малого бізнесу до 40 % від загальної структури закупівлі сільськогосподарських культур. Граничного рівня щорічного досягнення цілі щодо збільшення такої частки не зазначено.
Аудитом засвідчено, що закупівля ПАТ «Аграрний фонд» сільськогосподарських культур у підприємств середнього та малого бізнесу у досліджуваному періоді склала в середньому по роках 17,2 % або
204,1 тис. тонн від загального об’єму закупівлі 1184,8 тис. тонн, решта – підприємства суб’єктів великого корпоративного бізнесу.
Неповернення депозитних вкладів установами банків, які визнанні неплатоспроможними та розпочата процедура їхньої ліквідації, може призвести до втрати ПАТ «Аграрний фонд» обігових коштів.
Зокрема, ПАТ «Аграрний фонд» розмістило 2,5 млрд грн обігових коштів на депозитних рахунках банківських установ (ПАТ «Брокбізнесбанк» та
ПАТ «Радикал Банк»), які Правління Національного банку України протягом2014 – 2015 років визнало неплатоспроможними, а виконавча дирекція Фонду гарантування вкладів фізичних осіб розпочала процедуру їхньої ліквідації. Через це фінансовий стан ПАТ «Аграрний фонд» погіршився та зменшилась спроможність формувати державний продовольчий резерв, а зазначені кошти воно може втратити.
Не здійснюється належне зберігання товарно-матеріальних цінностей ПАТ «Аграрний фонд».
Неналежне виконання зберігачами (ДП «Івано-Франківський комбінат хлібопродуктів» та ДП «Полтавський КХП») зобов’язань за договорами зберігання товарно-матеріальних цінностей, що належать ПАТ «Аграрний фонд», призвело до їхньої втрати (нестачі) загалом на 18,8 млн грн (4,2 тис. тонн зерна та продуктів його переробки).
Крім того, аудитом встановлено внутрішні фактори ризику, які негативно вплинули на ефективність діяльності ПАТ «Аграрний фонд».
Зокрема, прийняття ПАТ «Аграрний фонд» управлінських рішень призвело до непродуктивних витрат на суму 12,5 млн грн через оплату 2017 року та в І півріччі 2018 року з порушенням законодавства (такі витрати повинні здійснюватись за рахунок державного бюджету) на виконання постанов правоохоронних органів витрат на зберігання речових доказів: цукру Державної спеціалізованої бюджетної установи «Аграрний фонд».
Недоліки з організації бухгалтерського обліку розрахунків із контрагентами призвели до недоотримання ПАТ «Аграрний фонд» доходів на загальну суму понад 2,0 млн грн, зокрема через невчасне списання простроченої кредиторської заборгованості на зазначену суму, яка обліковується перед трьома контрагентами понад три роки.
Крім того, визнання органами суду під час здійснення ПАТ «Аграрний фонд» претензійно-позовної роботи трьох контрагентів неплатоспроможними та ліквідація ще трьох юридичних осіб, які заборгували (нестачі зерна, неповернуті аванси за форвардними контрактами), може призвести/призвело до втрати ним доходів на 6,0 млн грн та 3,1 млн грн відповідно.
Також аудит засвідчив, що потужним резервом підвищення ефективності діяльності ПАТ «Аграрний фонд» є передача йому цілісних майнових комплексів елеваторів та іншого майна ДАК «Хліб України», які вона не використовує, що дасть можливість скоротити витрати на переробку зерна та зберігання його і продуктів його переробки, цукру, перевезення та навантаження сільгосппродукції тощо за щонайменшими розрахунками на
62,8 млн грн.
Зважаючи на результати державного фінансового аудиту та з метою покращення ефективності діяльності ПАТ «Аграрний фонд» Держаудитслужба надала низку пропозицій та рекомендацій на рівні Мінагрополітики та товариства, серед яких усунення дублювання функцій Державною спеціалізованою бюджетною установою «Аграрний фонд» та ПАТ «Аграрний фонд», оновлення складу членів її наглядової ради, стягнення збитків від нестач товарно-матеріальних цінностей, передачі до сфери управління ПАТ «Аграрний фонд» восьми елеваторів, здатних зберігати зерно, що належать ДАК «Хліб України» тощо.
 
Олег Дудніченко,
начальник відділу
державного фінансового аудиту
в галузі екології та природокористування
Департаменту контролю в
аграрній галузі, екології та
природокористування Держаудитслужби