Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Де результати правової науки?

Дата розміщення новини: 2019-05-07

Освоюючи чималі бюджетні кошти, Національна академія правових наук не виконує покладених на неї завдань, зокрема в законотворчій діяльності, а кількість наукових монографій та підручників скоротилася до мінімуму
 
Після проголошення незалежності України постала нагальна потреба у консолідації інтелектуального потенціалу юристів-науковців задля спрямування їхніх зусиль для розбудови правової та демократичної держави.
Тому за ініціативи юридичної громадськості було створено Академію правових наук України як всеукраїнську громадську організацію, а пізніше, 1993 року – як вищу галузеву наукову установу, що вже 2010 року набула статусу національної та була перейменована в Національну академію правових наук України (далі – НАПрН України, Академія).
Що вдалося та що стало на заваді НАПрН України досягти поставлених цілей, засвідчили результати аудиту виконання бюджетних програм Академією за період з 01.04.2014 до 31.08.2018, який Держаудитслужба у плановому порядку провела вперше.
Прикро, але за досліджуваний період Академія майже на третину зазнала скорочення бюджетних асигнувань та штатної чисельності працівників апарату її Президії та шести підвідомчих наукових установ, розташованих у містах Києві та Харкові, які нині є доволі малочисленними та налічують у середньому по 53 штатні одиниці, а загалом – лише 314 осіб, де майже половина працює за сумісництвом.
Попри це НАПрН України здебільшого забезпечила виконання своїх статутних завдань щодо комплексного розвитку правової науки, організації та проведення наукових досліджень у галузі держави та права, бо щороку її підвідомчі установи виконували 35 – 37 науково-дослідних робіт (далі – НДР), завершили виконання 40 фундаментальних та одного прикладного дослідження; брали участь у розробці та реалізації низки загальнодержавних програм щодо правового забезпечення інноваційного розвитку, становлення та юридичного захисту суб’єктів підприємницької діяльності, захисту прав інтелектуальної власності, розвитку місцевого самоврядування, профілактики злочинності в Україні тощо. Одним із здобутків Академії є видання протягом 2017 – 2018 роках перших п’яти томів 20-томного видання «Велика українська юридична енциклопедія».
Однак аудиторським дослідженням встановлено, що наявна система організації та здійснення внутрішнього контролю і неналежне виконання НАПрН України певних функцій не сприяли ефективному і раціональному використанню бюджетних коштів її науковими установами.
Адже парадоксальним є той факт, що на етапі укладання договорів з підвідомчими установами на виконання НДР Академія визначала кількісно-якісні результати наукових досліджень, які частково не відповідали показникам основного документа організації наукової діяльності – зведеним планам науково-дослідної роботи НАПрН України, затверджених її Президією. Водночас іншим пунктом зазначених договорів Академія зобов’язувала свої інститути дотримуватися показників цих планів. До того ж навіть показники, наведені в технічних завданнях та договорах, які є їхньою невід’ємною частиною, різнилися між собою.
Аудитори засвідчили, що така суперечливість в основних документах Академії, відсутність належної координації діяльності підвідомчих установ та плинність наукових кадрів призвели до неефективного використання бюджетних коштів на суму майже 1,0 млн грн, бо п’ятирічна «наукова праця» науково-дослідного інституту не увінчалася досягненням обов’язкових наукових результатів, а інші наукові установи не створили окремої наукової продукції (монографій, підручників, нормативно-правових актів тощо) за завершеними 12-ма НДР, на дослідження яких держава витратила 32,7 млн грн.
Наприклад, один з інститутів, виконуючи упродовж п’яти років три НДР вартістю 7,9 млн грн, не зміг підготовити законопроектів «Житловий кодекс України» і «Про розвиток та державну підтримку малого та середнього підприємництва в Україні», п’ять монографій, низки збірників наукових праць тощо, створення яких було передбачено договорами і технічними завданнями до них та які мали бути складовою практичного впровадження теоретичної моделі правового регулювання в діяльності органів державної влади, місцевого самоврядування й судових органів.
Брак належного контролю з боку НАПрН України за достовірністю визначення вартості наукових робіт призвів до необґрунтованого збільшення їхньої вартості загалом на суму 1,5 млн грн.
Позаяк один з інститутів без погодження з Академією до виконання двох робіт залучив удвічі більше науковців за визначену технічними завданнями їхню кількість, водночас залишивши результати досліджень без змін, а інший – всупереч чинному законодавству виплатив заробітну плату окремим працівникам, які не були виконавцями НДР.
До того ж, за наявності Типового положення з планування, обліку і калькулювання собівартості науково-дослідних та дослідно-конструкторських робіт, затвердженого постановою Уряду від 20.07.1996 № 830, Академія не спромоглася забезпечити єдиного підходу наукових інститутів до формування вартості НДР щодо розподілу прямих та накладних витрат на оплату праці керівництва інститутів, які водночас є науковими працівниками та виконавцями однієї, всіх або кількох НДР. Тому визначена інститутами вартість низки робіт не відповідала їхній фактичній вартості та була збільшена загалом на суму 2,7 млн грн.
Поза належною увагою НАПрН України залишилося питання оформлення підвідомчими установами майнових прав інтелектуальної власності на наукову продукцію, створену в результаті виконання НДР коштом державного бюджету, незважаючи на те, що такі права належать інститутам, а Академія має здійснювати контролюючі функції щодо розпорядження ними.
Адже одні інститути ігнорували вимоги ст. 429 Цивільного кодексу України і ст. 16 Закону України «Про авторське право і суміжні права» та договорів з працівниками про розподіл/передачу майнових (виключних) авторських прав на твори, створені у зв’язку з виконанням службових обов’язків, не укладали, що призвело до втрати окремими з них цих прав, давши змогу авторам використовувати її на власний розсуд. Інші, навіть укладаючи такі договори, по-різному передбачали в них винагороду працівникам за створення та передачу на використання інститутам творів, створених під час виконання НДР, у вигляді заробітної плати або одноразової премії.
Наприклад, в одному з інститутів Академії обліковується лише три видання із 26 виготовлених 2016 року. Водночас без відома Академії та інституту, а на замовлення авторів здійснювався продаж окремих видань через інтернет-магазини та видавництво НАПрН України за відпускними цінами удвічі вищими за передбачені в договорах з авторами.
Приміром, монографію «Кримінально-правова характеристика зловживання опікунськими правами: соціальна обумовленість та склад злочину» надруковано накладом 250 примірників, вартість одного примірника – 57,60 грн, який є у вільному продажі на сайті видавництва вже за ціною 120 грн. Упродовж 2014 – 2017 років на виготовлення 12 монографій, що є результатами НДР, видавництво уклало з авторами лише одного інституту договорів на суму 144,0 тис. грн.
Чимало проблем аудитори встановили під час упровадження НАПрН України та її підвідомчими установами результатів наукових досліджень у державну і суспільну практику. Не всі інститути забезпечили повного та своєчасного доступу до результатів наукових досліджень на всіх видах носіїв, як вимагає п. 8 ч. 4 ст. 48 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність».
Адже залишилося осторонь Академії питання щодо здійснення науковими установами видавничої діяльності. Позаяк будь-якого розпорядчого документа щодо обов’язкового випуску підвідомчими установами накладів наукової продукції та її обов’язкової розсилки Академія не видавала, а ті, маючи власні кошти, друкували її мізерним накладом або взагалі не виготовляли цієї продукції, розміщуючи на своїх сайтах здебільшого обмежену кількість аркушів видань (монографій, підручників тощо).
Наприклад, один з інститутів, отримавши впродовж досліджуваного періоду майже 4,0 млн грн власних надходжень, лише 2016 року витратив 15,5 тис. грн (або 0,4 % від обсягу доходів) на друк 100 прим. однієї монографії, а решту коштів спрямував на виплату премій працівникам (60 %) та за спожиті комунальні послуги й енергоносії (17 %). За таких обставин інститут не спромігся надрукувати, серед іншого, 26 монографій, підручників, навчальних та науково-практичних посібників, створених під час виконання НДР у цьому ж році.
Крім того, траплялися випадки, коли підвідомчі установи укладали договори з видавництвами на виготовлення наукової продукції накладами утричі меншими від зазначеного тиражу у самих друкованих виданнях, що давало змогу видавництвам додруковувати ці видання задля продажу та отримання доходів.
 
Один з інститутів депонував у Державній науково-технічній бібліотеці України дві монографії, які є найбільш вагомими результатами НДР, що коштували державі 3,6 млн грн. Позаяк депоновані наукові роботи входять до складу довідково-інформаційного фонду бібліотеки, яка видає платні копії з них на замовлення юридичних/фізичних осіб, скористатися монографіями могли лише відвідувачі бібліотеки на платній основі упродовж двох – трьох років, бо лише під час аудиту інститут розмістив їх на своєму сайті.
Поряд з цим, незважаючи на наукову значущість результатів досліджень, їхнє впровадження здійснювалося до навчального процесу переважно лише у закладах вищої освіти за територіальною належністю наукових інститутів (у містах Києві та Харкові).
Підсумовуючи наведене, можна сказати, що доступ до наукової продукції для широкого кола користувачів був украй обмежений.
Крім того, інститути, нехтуючи вимоги п. 15 Порядку формування і виконання замовлення на проведення фундаментальних наукових досліджень, прикладних наукових досліджень та виконання науково-технічних (експериментальних розробок) за рахунок коштів державного бюджету, затвердженого постановою Уряду від 25.08.2004 № 1084, та технічних завдань до договорів на виконання НДР, моніторингу впровадження результатів за завершеними НДР упродовж трьох років не здійснювали.
Не надто плідною була участь Академії у законопроектній роботі, хоча одним з основних її статутних завдань є наукове забезпечення правотворчої діяльності органів державної влади. Адже подані до відповідних профільних комітетів Верховної Ради України законопроекти чи зміни до чинних законів переважно залишалися неврахованими останніми при прийнятті законів або змін до них. А співпраця Академії з органами виконавчої влади взагалі була на низькому рівні.
До того ж найвищим керівним органом самоврядування НАПрН України є загальні збори із дійсних членів (академіків) та членів-кореспондентів Академії, які відповідно до своїх основних обов’язків мають збагачувати правову науку новітніми досягненнями шляхом особистого проведення наукових досліджень, організації колективних розробок із найважливіших наукових проблем тощо.
Однак Академія відсторонилася від координації наукової діяльності членів НАПрН України, яких наразі налічується 126 осіб (зокрема понад 75 років мають 23 особи), що дало змогу окремим з них не дотримуватися статутних вимог у частині здійснення наукової діяльності та звітування про наукову роботу. Наукова діяльність окремих з них переважно полягала лише в написанні статей/публікацій, участі у круглих столах, виступах на телебаченні.
До структури Президії НАПрН України всупереч чинному законодавству багато років поспіль входить окрема юридична особа – Київський регіональний центр (далі – Центр), який мав би забезпечувати на території Київського регіону виконання статутних завдань Академії. Однак Центр фактично представляв Академію в центральних органах виконавчої, судової влади та інших органах, проте координацією діяльності науково-дослідних інститутів м. Києва взагалі не займався, отримавши на своє утримання понад 6,0 млн грн. Зважаючи на таку суперечливу структуру Академії, її кошториси та штатні розписи щороку складалися та затверджувалися з недотриманням вимог бюджетного законодавства.
Варто зазначити, що лише одна наукова установа Академії має власну адміністративну будівлю, а решта розміщується в орендованих приміщеннях, оплата за які для окремих з них є значним фінансовим тягарем.
Адже один структурний підрозділ, розміщуючись в орендованих приміщеннях площею понад 900 кв. м та маючи лише 18 працівників, за досліджуваний період на утримання орендованого майна (з цілодобовим чергуванням) спрямував понад 2,2 млн грн, тоді як інший, з кількістю працюючих 60 осіб, змушений був орендувати приміщення площею майже 200 кв. м, які потребували ремонту, не забезпечуючи робочими місцями більшу половину працівників. За таких обставин сплатив орендної плати на суму майже 0,7 млн грн, яка щорічно зростала через збільшення розміру компенсації податку на землю (з 17,0 тис. грн 2014 року до 110,0 тис. грн 2018 року, тобто більше у понад шість разів).
Якби Академія своєчасно прийняла відповідні управлінські рішення задля раціонального використання орендованого майна, можна було б заощадити бюджетних коштів на суму 1,4 млн грн.
Задля підвищення рівня ефективності використання бюджетних коштів при виконанні бюджетних програм Держаудитслужба надала НАПрН України низку пропозицій, зокрема і щодо ініціювання певних змін до нормативно-правових актів, необхідних для врегулювання важливих питань її діяльності та наукових установ, підвідомчих Національній академії наук України та іншим галузевим академіям.
Про результати аудиту поінформовано Кабінет Міністрів України.
 
 
Ольга Шаргородська,
начальник відділу державного фінансового аудиту в галузі науки та інформації Департаменту контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації Держаудитслужби
 
Ольга Багатиренко,
головний державний фінансовий аудитор відділу державного фінансового аудиту в галузі науки та інформації Департаменту контролю у галузі освіти, науки, спорту та інформації Держаудитслужби