Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Закатані під асфальт бюджетні мільйони

Дата розміщення новини: 2019-02-04

Порушення технологій дорожніх робіт, помилки в управлінні, хронічне запізнення з виконанням ремонтів трас – і як результат: асфальт, що сходить зі снігом, та вибоїни, де лишаються колеса
 
Особливість автомобільних доріг полягає в тому, що їхній стан може оцінити кожен пересічний громадянин і для цього йому не потрібно вмикати телевізор та слухати посадовців Укравтодору. Практично кожен щодня користується дорогами або як водій, або як пасажир, тож достатньо лише завернути за перший-ліпший поворот та натрапити на чергову вибоїну, в якій вкоротила віку чимала кількість автомобілів.
Враховуючи виняткову актуальність питання належного функціонування автодорожнього комплексу Держаудитслужбою 2018 року вперше було застосовано одночасне проведення аудиту виконання бюджетних програм Укравтодором протягом 2015 – 2017 років та ревізій фінансово-господарської діяльності обласних служб автомобільних доріг (далі – САД) за аналогічний період.
Дане «ноу-хау» виправдало очікування, бо з одного боку дозволило дослідити законність освоєння обласними САД майже 30 млрд грн бюджетних коштів та провести понад 350 зустрічних звірок, а з іншого – перевірити ефективність спрямування Укравтодором близько 60 млрд грн. Крім того, вперше централізованим порядком Держаудитслужбою піднято питання якості виконання ремонтно-будівельних робіт.
Як і протягом попередніх років, у кожній без винятку обласній САД виявлено факти неефективних управлінських рішень, а також випадки суттєвих порушень під час виконання ремонтно-будівельних робіт.
Вказані ситуації трапляються через недостатню ефективність діючої системи управління якістю, рівень функціонування якої дозволяє ряду підрядних організацій ігнорувати норми і стандарти ремонтно-будівельних робіт та використовувати матеріали сумнівної якості.
Так, внаслідок порушення підрядною організацією ТОВ «Захід-Євробуд» технології холодного ресайклінгу під час поточного середнього ремонту автомобільної дороги Н-26 «Чугуїв – Мілове», відбулося повне руйнування основи дорожнього полотна площею понад 22 тис. м², на яку було витрачено 5,3 млн грн. Куди дивились посадовці САД у Луганській області, які здійснювали технагляд за ремонтними роботами, залишається тільки здогадуватись.
Під час ремонту автомобільної дороги Н-11 «Дніпропетровськ – Миколаїв» підрядною організацією ТОВ «Ростдорстрой» для виробництва асфальтобетонної суміші використано бітум без жодних сертифікатів відповідності та інших необхідних документів, через що питання якості укладеного асфальтобетону вартістю 65 млн грн на основі бітуму невідомого походження стає риторичним... Представники технагляду САД у Миколаївській області лише винувато розвели руками, хоча це їм аж ніяк не завадило спробувати «замилити» проблему різноманітними методами, зокрема й на судовому процесі.
Та що говорити про використання неякісних матеріалів та порушення відносно складних технологій виконання робіт, коли навіть прості, але не менш від цього важливі, процеси виготовлення та використання асфальтобетонної суміші контролювалися на око – наприклад, дотримання необхідної температури асфальтобетонної суміші.
Варто наголосити, що забезпечення необхідного «температурного коридору» є одним із вкрай важливих показників технологічного-процесу, оскільки перевищення максимально допустимих температур під час виготовлення суміші зводить нанівець в’яжучі властивості бітуму, а її низька температура стане на заваді належному ущільненню катками – за обох випадків довговічність асфальтобетону суттєво постраждає.
Але ці прописні істини часто ігнорувались. Наприклад, під час проведення поточного середнього ремонту автомобільної дороги Р-60 «Кролевець – Конотоп – Ромни – Пирятин» температура суміші, яка знаходилась в бункері асфальтоукладача, була суттєво нижче від нормативної (111 Со), а в кузові наступного автомобіля була значно вище від норми (173 Со), що є грубим порушенням технології.
Термометр у представників технагляду був відсутній, що абсолютно не заважало їм відображати в документах правильну температуру. І таких випадків встановлено десятки.
Про яку якість відремонтованих доріг можна говорити, коли недобросовісні підрядники у присутності спеціалістів технагляду замовника мають можливість вкладати «застиглу» суміш, бітум якої через зависоку температуру втратив свою в’яжучу функцію?
Не сприяло ощадливому використанню коштів виконання ремонтів обласними САД лише на основі дефектних актів та локальних кошторисів: відсутність проектно-кошторисної документації, яка пройшла необхідну експертизу, спричинила виконання робіт без врахування необхідних норм та стандартів, унаслідок чого відбувалося передчасне руйнування дорожнього полотна.
Непроведення САД у Донецькій області випробувань та обстежень обсягом, достатнім для прийняття правильних проектних рішень (не враховано фактичної інтенсивності руху), на автодорозі Т-05-14 «Добропілля – Красний Лиман», а також недостатній контроль за якістю використаних матеріалів призвели до передчасного руйнування дорожнього полотна та спричинили неефективне використання бюджетних коштів на понад 26 млн грн.
Наразі розпочато повторні ремонтно-будівельні роботи на цій дорозі, проте вже на підставі затвердженої проектно-кошторисної документації.
Неналежне виконання ремонтно-будівельних робіт, завищення їхньої вартості, завищення вартості матеріалів та їхнє перевезення, необґрунтована вартість експлуатації машин та механізмів – це не повний перелік порушень, виявлених ревізіями САД. Загалом виявлено фінансових порушень на суму близько 190 млн грн, з яких понад 130 млн грн – порушення, пов’язані з виконанням ремонтно-будівельних робіт.
Заради справедливості мусимо зауважити, що обсяги затвердженого бюджетного фінансування Укравтодору не відповідали його реальній потребі. Так, із необхідних на 2015 – 2017 роки 150 млрд грн Укравтодором фактично отримано 64 млрд грн, з яких 28 млрд грн спрямовано на погашення зобов’язань перед зовнішніми кредиторами.
За таких умов дотримуватися міжремонтних строків ремонтних робіт практично неможливо, що призводило до невпинного руйнування автомобільних доріг.
Але, як засвідчили результати аудиту, система управління якістю Укравтодору не була готова забезпечити ефективне освоєння навіть фактичних обсягів фінансування, вже не кажучи про обсяги необхідних для повноцінного функціонування коштів.
Починаючи з 2018 року, фінансування дорожньої галузі значно збільшилося внаслідок запровадження державного дорожнього фонду. Крім того, децентралізація а також передача доріг місцевого значення до сфери відповідальності обласних державних адміністрацій призвели до суттєвого збільшення фінансування їхніх ремонтів за рахунок місцевих бюджетів.
Все це свідчить про наявність нових викликів перед Держаудитслужбою та вимагає застосування нестандартних підходів під час здійснення державного фінансового контролю. За даних обставин суттєво зростає роль регіональних підрозділів Держаудитслужби, що потребує перегляду їхніх підходів до проведення ревізій та аудитів. Низька результативність ревізій окремих територіальних підрозділів засвідчили, що шаблонне мислення та пошук класичних порушень наразі не відповідають вимогам, які ставляться перед нами керівництвом країни та Уряду.
Крім якості автомобільних доріг під час аудиту також досліджено стан впровадження Укравтодором інвестиційних проектів, які фінансуються коштом міжнародних фінансових організацій.
Прикрим виявилось те, що Укравтодор, постійно наголошуючи на дефіциті бюджетних коштів, не в змозі ефективно реалізувати інвестиційні проекти загальною вартістю понад 1,0 млрд доларів США та 900 млн євро.
Починаючи з 2012 року, Укравтодор впроваджує два проекти: «Покращення транспортно-експлуатаційного стану автомобільних доріг на підходах до міста Києва» (проект І) і «Другий проект покращення автомобільних доріг та безпеки руху» (проект ІІ). А з 2016 року – «Проект розвитку дорожньої галузі» (проект ІІІ).
Всі, без винятку, проекти було розпочато невдало, оскільки до початку їхньої реалізації не розроблено та не затверджено проектно-кошторисної документації. Також не було вирішено питання придбання земельних ділянок, на яких планувалося будувати автомобільні дороги, хоча Укравтодор зобов’язаний був придбати необхідні землі ще до початку реалізації проекту.
Як наслідок, реалізація проектів здійснюється в режимі хронічного відставання від планових показників. Наприклад, остаточні терміни вибірки коштів за проектом ІІ неодноразово переносилися з кінця 2016 року на середину 2020 року. А обсяги вибірки за проекту І на кінець 2017 становив лише 53 %.
Через аналогічні причини обсяг фінансування проекту ІІІ, який запроваджено 2016 року, зменшено на 222,2 млн доларів, хоча за цю частку вже було сплачено разову комісію в розмірі 600 тис. доларів.
Однією з причин затримки реалізації цього проекту є неналежне виконання підрядною організацією – ТОВ «Дорожнє будівництво «Альтком» – своїх контрактних зобов’язань з капітального ремонту ділянок автомобільної дороги М-05 «Київ – Одеса» на суму 94,5 млн євро.
Роботи, розпочаті 2013 року, підрядник мав завершити ще у січні 2015 року, проте навіть у липні 2018 року ремонт не завершено.
Незважаючи на постійне відставання підрядника від графіку робіт, а також наявності підстав для розірвання контракту, Укравтодор у липні 2018 року уклав чергове доповнення (№ 7) до основного контракту, яким встановлено новий термін завершення робіт – до 31.10.2018.
Але і в цей строк завершити ремонт практично неможливо, оскільки у підрядника недостатньо персоналу, обладнання та матеріалів для завершення будівельних робіт. За п’ять років робіт ним виконано 56 % необхідного обсягу робіт – решту 46 % необхідно виконати за чотири місяці.
Тому під час наступного аудиту виконання Укравтодором бюджетних програм, насамперед, буде ретельно досліджено виконання ремонтно-будівельних робіт на автомобільній дорозі Київ – Одеса.
Не менш актуальними є питання реалізації проекту ІІ. Так, 2016 року розірвано укладені 2013 року контракти на проведення капітального ремонту автомобільної дороги М-03 «Київ – Харків – Довжанський» через невиконання підрядником контрактних зобов’язань – припинення виконання робіт, переуступка контракту без погодження замовника тощо. Загальне виконання на момент розірвання становило 62 %.
Проте підрядник звернувся до міжнародних судових інстанцій і перше рішення Міжнародного арбітражного суду при Міжнародній торговельній палаті від 26.06.2018 прийнято на користь підрядника, відповідно до якого Укравтодор повинен сплатити підряднику майже 550 млн грн.
Загрозливих масштабів набула проблема оплати виконаних ремонтно-будівельних робіт за попередні роки, обсяги яких обласні САД не приймали, в бухгалтерському обліку не відображали та відповідно не оплачували, зокрема й через брак фінансування.
Протягом 2015 – 2017 років на підставі судових рішень з переважної частини обласних САД стягнуто 1 116,5 млн грн, зокрема понад
317 млн грн штрафних санкцій, пені, судового збору та інших виплат компенсаційного характеру (майже 30 %).
Як наслідок, на вказану суму можуть бути не прийняті та відповідно не оплачені обсяги робіт, виконані протягом 2015 – 2017 років, що надалі знову може призвести до стягнень бюджетних коштів у судовому порядку.
На жаль, обсяги цієї статті не дають змоги повністю висвітлити всю проблематику дорожньої галузі, проте навіть зазначені штрихи дозволяють уявити загальну картину проблем та негараздів галузі.
Окремі питання цього разу не вдалось дослідити повним обсягом через низку причин, основні з яких: несприяння керівництва ряду обласних САД у проведенні контрольних заходів, пасивність правоохоронних органів щодо усунення перешкод під час ревізій, а також, як не сумно це констатувати, відсутність наполегливості та ініціативності керівників окремих територіальних підрозділів Держаудитслужби. Звичайно ж, жити за принципом «моя хата скраю» набагато простіше, ніж перебувати на передових позиціях оборони бюджетних ресурсів.
Але переважна більшість підрозділів Держаудитслужби чітко розуміють, що війна відбувається не тільки в окопах і наших співвітчизників нищать не тільки кулі, а й вибоїни на дорогах, неякісні матеріали, субстанція невідомого походження з етикеткою «бітум, модифікований полімерами» та вкрадені бюджетні кошти.
Тому спільними зусиллями відповідальних фахівців Держаудитслужби було піднято величезний пласт проблематики, на який звернув увагу особисто Прем’єр-міністр України В. Б. Гросйсман. Чи може хтось пригадати, коли востаннє очільник Кабінету Міністрів України знайомив присутніх на засіданні Уряду з аудиторським звітом Держаудитслужби? Ото ж бо...
Як наслідок, Держаудитслужбою отримано низку нових доручень керівництва Уряду про проведення державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Укравтодором за 2018 рік, а також про проведення ревізій тих обласних служб автомобільних доріг, керівники яких не сприяли проведенню контрольних заходів. Тому попереду нас чекає не легка, проте відповідальна та вкрай необхідна для нашої країни робота. Але перший крок з очищення «авгієвих стаєнь» автодорожнього комплексу нами зроблено.
 
Василь Міхневич,
заступник директора Департаменту
у галузі ЖКГ, інфраструктури
та зв’язку Держаудитслужби