Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Чи залишиться Україна з чистою водою?

Дата розміщення новини: 2018-12-28

Майже повністю зношене обладнання водоочисних споруд, непроведення робіт з протипаводкового захисту, відсутність реконструкції зрошувальних систем, невміле планування й, нерідко, сумнівне фінансування водного господарства може привести до серйозного погіршення стану водойм, забруднення питної води та екологічних аварій
 
Водні ресурси – найважливіша складова процесу життєдіяльності населення нашої планети. Їхній дефіцит і постійне зниження якості породжують низку проблем, які все частіше постають у країнах світового співтовариства: зменшується рівень забезпеченості продуктами харчування, змінюється рівень зайнятості населення у процесі виробництва продукції.
Все це зумовлює основну роль водогосподарського комплексу в економіці кожної країни як основи успішного функціонування підприємств, що забезпечують життєдіяльність суспільства, гідроенергетику, промисловість, водний транспорт, сільське господарство, рекреацію.
На території України нараховується близько 63 тис. річок – переважно малих, лише 125 з них мають довжину понад 100 км.
Україна за міжнародною класифікацією вважається однією з найменш забезпечених водою країн у Європі. Питне водопостачання країни майже на 80 % забезпечується за рахунок поверхневих вод, тому їхня якість є вирішальним чинником санітарного та епідеміологічного благополуччя населення країни.
Головним водним джерелом України є Дніпро. Водні ресурси його басейну становлять 80 % усіх водних ресурсів України. Середній багаторічний об'єм його стоку в гирлі дорівнює 53 км3. У маловодні роки він зменшується до 43,5 км3, а в дуже маловодні – до 30 км3. Дніпро забезпечує водою не тільки водоспоживачів у межах свого басейну, а є й головним, а інколи і єдиним джерелом водопостачання великих промислових центрів півдня і південного сходу України.
За таких обставин брак питної води, зростаюче забруднення водних ресурсів, марнотратне й нераціональне використання води в господарстві, проблеми у сфері охорони вод від забруднення та виснаження водойм – все це перетворило воду на проблему номер один у світі, яка постійно загострюється.
До водоймищ, з яких отримує питну воду понад 70 % населення країни, скидається близько 40 % неочищених господарсько-побутових і 42 % промислових стічних вод. На 75 % таких водозаборів немає санітарних охоронних зон, на
13 – 18 % – немає необхідних очисних споруд і на 16 – 22 % водозаборів немає установок для знезараження води. З року в рік ця сумна статистика зростає через збільшення впливу антропогенних чинників: безсистемна господарська діяльність з порушенням допустимих меж освоєння територій, надмірна інтенсифікація використання природних ресурсів, замулення, забруднення та заростання річок, а також недотримання режиму обмеженого господарювання на прибережних захисних смугах. Але, передусім, водні ресурси страждають від забруднення промисловими і комунальними стоками, які містять важкі метали, органічні та бактеріологічні забруднювачі.
Не було, мабуть, жодного року в Україні, коли якийсь з регіонів країни – навесні чи восени – не зазнав шкоди від паводка. Навесні 2018 року від повені постраждали населенні пункти Сумської, Чернігівської, Одеської, Луганської, Івано-Франківської, Закарпатської областей. В західних областях було затоплено 280 га сільськогосподарських угідь та відрізок автомобільної дороги місцевого значення, незважаючи на те, що на боротьбу з цим екологічним лихом щороку виділяються чималі кошти.
Україна має надзвичайно сприятливі природно-соціальні умови для розвитку сільського господарства, зокрема помірний клімат, родючі ґрунти, великі площі орних земель, хліборобські традиції. Вона справедливо вважається житницею світового виміру. Водночас в окремі роки Україні притаманні посухи, які негативно впливають на агровиробництво, вносячи істотні корективи до агростатистики. Важливо відзначити, що господарства, які мають зрошувальні системи та дощувальну техніку (або купили нову) і поливали сільгоспкультури, посуху практично не відчули.
Сьогодні потенціал зрошуваних систем півдня України використовується лише на третину.
Так, з наявних на півдні України 1,77 млн га зрошуваних земель (без АРК) до поливного сезону 2017 року було підготовлено лише 650,3 тис. га.
За результатами перевірки стану зрошувальної інфраструктури України, яка проводилася представниками Мінагрополітики та Держводагентства спільно з представниками Світового банку винесено вердикт: фізична зношеність насосних станцій, каналів і трубопровідних мереж досягає 82 %. Наразі така ситуація майже не змінилась.
Отже, на сьогодні для України актуальним є питання реконструкції інженерної інфраструктури зрошувальних систем, будівництво та реконструкція системи крапельного зрошення, придбання сучасної поливної техніки суб’єктами господарювання аграрного комплексу, здійснення комплексу заходів з припинення скидання до водних об’єктів неочищених стічних вод для забезпечення якості питної води тощо.
Сьогодні в Україні завдання із забезпечення формування та реалізації державної політики у сфері управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів, розвитку водного господарства і меліорації земель та експлуатації державних водогосподарських об’єктів комплексного призначення, міжгосподарських зрошувальних і осушувальних систем Кабінетом Міністрів України поставлено перед Державним агентством водних ресурсів України (далі – Держводагентство, Агентство).
З метою оцінки ступеня досягнення і виконання завдань та обов’язків, покладених на Агентство, Державна аудиторська служба України 2018 року провела державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм Державним агентством водних ресурсів України за період 2015 – 2017 років та січня-березня 2018 року.
Аудитом встановлено, що пріоритетні напрями розвитку водного господарства визначені Законом України від 24.05.2012 № 4836-VI «Про затвердження Загальнодержавної цільової програми розвитку водного господарства та екологічного оздоровлення басейну річки Дніпро до 2021 року» (далі – Загальнодержавна програма), яка протягом 2015 – 2017 років передбачала фінансування на загальну суму 15,1 млрд грн.
Протягом цих років Держводагентству на розвиток водного господарства, гідротехнічної меліорації земель, управління, використання та відтворення поверхневих водних ресурсів спрямовано 8,2 млрд грн, з яких
7,9 млрд грн спрямовано на реалізацію бюджетної програми за КПКВ 2407050 «Експлуатація державного водогосподарського комплексу та управління водними ресурсами».
Результати аудиторських досліджень обласних управлінь водних ресурсів засвідчили, що фінансування заходів Загальнодержавної програми місцевими органами влади здійснювалося у формі субвенцій з місцевих бюджетів державному у межах програми КПКВ 2407050 на загальну суму
0,8 млрд грн. переважна частина якої припадає на Дніпропетровську область. Інші ж регіони коштів із місцевих бюджетів не виділял, або виділяли у незначних обсягах.
Заходів щодо залучення коштів з інших, незаборонених законом джерел фінансування, для реалізації завдань Загальнодержавної програми Держводагентство не вживало.
Крім того, аудиторське дослідження засвідчило, що протягом 2015 – 2017 років виконання низки заходів, передбачених Загальнодержавною програмою, Держводагентство не планувало та не здійснювало або планувало та здійснювало значно меншим обсягом – зі 103 показників ефективності виконання заходів Загальнодержавної програми 53 (50 %) мають рівень виконання нуль відсотків.
Зокрема, починаючи з 2015 року, не здійснювався розвиток та функціонування системи протипаводкового захисту на території Закарпатської області, не проводилися жодні роботи з будівництва та реконструкції дамб і берегоукріплювальних споруд. Як наслідок, Держводагентство не змогло забезпечити виконання завдань, передбачених Загальнодержавною програмою, що призвело до катастрофічних наслідків – під час паводків у грудні 2017 року лише системі Держводагентства завдано збитків (розрахунково) на суму 94,4 млн грн. Водночас потреба в коштах на відновлення цих об’єктів сягає понад
327,6 млн грн.
У басейні річки Тиса у Закарпатській області з 17 заходів, передбачених програмою, не виконано 12 заходів або 70 %, у басейнах річок Дністер, Прут та Сірет із 32 заходів, передбачених програмою, не виконано 23 (72 %) – зокрема, будівництво, реконструкція та капітальний ремонт гідротехнічних споруд, будівництво протипаводкових польдерів та ємностей, будівництво та реконструкція берегоукріплювальних споруд, протипаводкових водосховищ та автомобільних доріг місцевого значення тощо.
Як наслідок, не створено належного захисту сільських населених пунктів і сільськогосподарських угідь від шкідливої дії вод, комплексного протипаводкового захисту в басейнах річок Дністер, Прут, Сірет, Тиса та комплексної системи протипаводкового захисту.
Як з’ясовано під час аудиту, Держводагентство не здійснювало заходів, пов’язаних із розчисткою та регулюванням русел річок, та берегоукріплювальних заходів на прикордонних ділянках річки Західний Буг (Волинська область), де відбуваються процеси берегової ерозії (зміна конфігурацій русла річки). Зазначене може призвести до відчуження 5 тис. га земель. Розрахунковий розмір можливих збитків сягає 862 млн грн. До речі, в № 10 журналу «Фінансовий К(?)онтроль» в матеріалі «Мешканці прикордонного стовпа» піднімались проблема берегової ерозії річки Західний Буг, і слабкого фінансування берегоукріплювальних заходів, в результаті чого Україна щорічно втрачає тисячі гектарів території.
Аналогічна загроза існує на транскордонних ділянках річок Тиса, Дністер, Сож, Прут, Сучава та інших на території Вінницької, Закарпатської, Чернівецької та Чернігівської областей. Загальна вартість необхідних відновлювальних робіт становить майже 2 млрд грн.
Нагальною є проблема скорочення в Україні фактично зрошуваних земель, що ускладнює процес розвитку сільського господарства.
Площа зрошуваних земель у досліджуваному періоді без урахування АР Крим та окупованих територій Луганської та Донецької областей становить 1 765,5 тис. га, тоді як, відповідно до розпорядчих документів Держводагентства, загальна площа підготовлених до поливу земель становила: 2015 р. –
690,2 тис. га, 2016 р. – 680,9 тис. га, 2017 р. – 650,3 тис. га, 2018 р. –
651 тис. га, тобто близько 40 % від загальної площі зрошуваних земель.
За таких обставин площа фактично зрошених земель становила 2015 р. лише
387 тис. га, 2016 р. – 446,1 тис. га, 2017 р. – 379,5 тис. га.
Скорочення підготовлених до поливу зрошуваних земель стало продовженням загальної негативної тенденції протягом 2014 – 2016 років (2014 р. –
828,7 тис. га).
Найбільші площі земель, які 2017 року були підготовлені під зрошення, розташовані в Херсонській області – 301 тис. га, або 47 % від загальної кількості, в Одеській області – 124,4 тис. га, або 19 %, у Запорізькій області – 51,3 тис. га, або 8 %, у Миколаївській області – 42,2 тис. га, або 7 %, у решті областей менше ніж п'ять відсотків.
Водночас найбільший відсоток фактичного поливу сільськогосподарських угідь відносно до підготовлених для зрошення був досягнутий в Херсонській області – 98 %, у Запорізькій області – 96 % та в Дніпропетровській області – 93 %. У решті областей фактичні площі поливу були значно меншими від підготовлених – наприклад, в Одеській області – 38,3 тис. га, або 30 % від готових до поливу, у Кіровоградській області – 18 %.
Скорочення фактично зрошених земель, викликане майже повною відсутністю заходів Держводагентства з реконструкції інженерної інфраструктури зрошувальних, осушувальних і дренажних систем та непридбання сучасної поливної техніки, а також неналежного виконання функції з проведення моніторингу технічного стану меліоративних систем і гідротехнічних споруд підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління.
Як наслідок, такі системи та споруди перебувають у катастрофічному стані – фізична зношеність становить понад 90 %, а в деяких випадках – 100 %, що призводить до постійних аварій та здійснення додаткових витрат на їхнє усунення.
Зокрема, аудиторським дослідженням у Дніпропетровському обласному управлінні водних ресурсів встановлено, що протягом 2015 – 2017 років сталося 782 аварії, витрати на усунення яких становили понад 1,4 млн грн, при цьому непродуктивні витрати (витрати на транспортування втрачених обсягів води) –
0,7 млн грн.
Невідновлення водогосподарської мережі впродовж кількох десятиліть – обладнання закуповувалося протягом 1960 – 1984 років, незабезпечення необхідних обсягів робіт з поточного і капітальних ремонтів усієї інженерної інфраструктури меліоративних систем України призводить до збільшення з кожним роком кількості насосних станцій, які не працюють, а, отже, до зменшення фактичної площі зрошуваних земель.
За інформацією Держводагентства, із загальної кількості наявних 1 170 насосних станцій зрошувальних систем виведено з експлуатації через різні причини 597, що становить 51 %. Тобто половина меліоративного комплексу не виконує своїх безпосередніх функцій.
Найбільша кількість виведених з експлуатації насосних станцій у Дніпропетровській області – 88 одиниць із 163 (54 %), в Луганській області – 35 од. із 41 (85 %), у Миколаївській області – 78 од. із 98 (80 %), у Харківській області – 31 од. із 41 (76 %), у Черкаській області – 58 од. із 81 (72 %).
Попри викладене Держводагентство спрямовувало значні кошти загального фонду державного бюджету на утримання непрацюючих насосних станцій, що, зі свого боку, призвело до неефективного використання коштів на загальну суму понад 117 млн грн.
Ускладнює ситуацію щодо стану водогосподарських систем (їхньої цілісності) незабезпечення Держводагентством належного контролю за збереженням майна, що призвело до збільшення кількості крадіжок майна, обсяг яких зріс на 17,9 млн грн – на кінець 2017 року вартість невідшкодованих нестач і втрат матеріальних цінностей становила 94 млн грн порівняно з 2015 – 76,1 млн грн.
Зокрема, під час аудиторського дослідження на Південно-Бузькому БУВР (Миколаївська область) при обстеженні насосних станцій виявлено нестачу електрообладнання на дев’яти насосних станціях з 13 первісною вартістю
1,9 млн грн.
Одним із соціально значущих питань є забезпечення централізованим водопостачанням 1,3 тис. сільських населених пунктів, що користуються привізною водою.
Для вирішення цього питання Загальнодержавною програмою було визначено окремий напрям та перелік заходів, для реалізації яких загальна потреба в коштах у досліджуваному періоді становила 510,6 млн грн.
Незважаючи на високе соціальне значення цього напряму Загальнодержавної програми, протягом п’яти років поспіль із загального обсягу граничних видатків Держводагентство коштів на визначений напрям не змогло забезпечити. Заходи з пошуку джерел підземних вод і штучного поповнення таких запасів не здійснювалися.
2018 року згідно із Законом України «Про Державний бюджет на
2018 рік» за КПКВК 2407090 «Першочергове забезпечення сільських населених пунктів централізованим водопостачанням» передбачено видатки на суму
125 млн грн. Водночас паспорт бюджетної програми за цією програмою був затверджений лише 10.07.2018, що може призвести до браку часу на реалізацію заходів, неосвоєння виділених з Державного бюджету на 2018 рік коштів на загальну суму 125 млн грн. Як наслідок, питання забезпеченням громадян питною водою залишиться невирішеним.
Іншою проблемою, яка негативно впливає на ефективність діяльності водогосподарського комплексу, є недосконале планування та фінансування об’єктів незавершеного будівництва.
Зокрема, за 2014 – 2016 роки Держводагентство забезпечило функціонування Північно-Кримського каналу та подачу води на потреби водокористувачів Херсонської області повним обсягом завдяки спорудженню 2014 року 91 км каналу тимчасової перегороджувальної споруди.
Незважаючи на актуальність завершення зазначеного будівництва,
2017 року кошти на будівництво цієї споруди з бюджету не виділялися.
Водночас 2017 року виконано коригування кошторисної вартості зазначеного об'єкта, яка на 1.01.2018 становить 71,67 млн грн – проти
53,18 млн грн на 1.01.2017.
Затримка з фінансуванням зазначеного об'єкта призвела до збільшення потреби в коштах на його завершення на 18,4 млн грн, яка станом на 1.01.2018 становить 21,7 млн грн.
Отже, відсутність фінансування для завершення будівництва ГТС на Північно-Кримському каналі створює ризик незабезпечення подачі води для потреб водокористувачів Херсонської області та додаткового навантаження на державний бюджет з огляду на зростання вартості невиконаних робіт.
Недосконале планування Держводагентством об'єктів капітальних інвестицій та неналежний контроль за ефективністю витрачання бюджетних коштів призвели до нарощування обсягів таких інвестицій, зокрема незавершеного будівництва, витрат на охорону та, відповідно, недосягнення мети цих капітальних вкладень.
Станом на 1.01.2015 на балансі водогосподарських організацій перебувають орієнтовно 477 об’єктів капітальних інвестицій загальною вартість майже
603 млн грн, зокрема 37 об'єктів на суму близько 74 млн грн, метою будівництва яких є перешкоджання шкідливій дії вод, зі ступенем готовності понад 80 % та роботи на яких зупинено понад п’ять років тому. У складі об'єктів незавершеного будівництва обліковуються проектно-вишукувальні роботи за 248 об'єктами на загальну суму понад 44 млн грн, з яких за 68 об'єктами (з вартістю проектно-вишукувальних робіт 32,8 млн грн) будівельні роботи через брак фінансування не розпочиналися взагалі.
Через недосконале планування і брак необхідного фінансування будівництво на більшості об’єктів не може завершитися понад 10 років, через що раніше розчищені ділянки замулюються і стають непроточними, руйнуються берегозахисні споруди, які недобудовані та не передані в експлуатацію, що призводить до розтягнення процесу впровадження в часі та, як наслідок, подорожчання їхньої вартості – розрахунково лише за низкою об'єктів на суму близько 165 млн грн.
Зокрема, аудитом встановлено, що невикористані проектно-кошторисні документації, які перебувають на обліку водогосподарських організацій лише Запорізької області та виготовлені протягом 2006 – 2011 років, через значні інфляційні процеси в країні, зміни нормативної бази щодо чинної системи ціноутворення у будівництві тощо потребують корегування та відповідно додаткових фінансових витрат на їхню реалізацію на суму майже 2 млн грн. За цих обставин загальна кошторисна вартість будівництва зазначених об'єктів подорожчала розрахунково вчетверо, або майже на 53 млн грн, що може призвести до додаткового навантаження на державний бюджет.
Проблемним залишається неоформлення Держводагентством правовстановлюючих документів на земельні ділянки, що надалі може призвести до ризику їхньої втрати – із наявних 151,3 тис. га право власності (користування) оформлено лише на 44,9 тис. га, або 30 % від усіх земель).
Зокрема, за результатами дослідження цільового використання земельних ділянок у Рівненському обласному управлінні водного господарства встановлено, що на земельній ділянці площею 92,9 га, наданій під водосховище для зволоження земель (р. Путилівка с. Мочулки), розміщено без оформлення договірних відносин будівлі та споруди, які є власністю санаторію «Червона Калина».
За інформацією Держводагентства, орієнтовний розмір коштів, необхідний для оформлення земельних ділянок, сягає 816,3 млн грн.
Сумнівною також є доцільність здійснення Держводагентством видатків, передбачених на прикладні наукові та науково-технічні розробки за державним замовленням у сфері водного господарства для вдосконалення економічного механізму управління водогосподарсько-меліоративним комплексом. Розроблені наукові роботи у практичній діяльності не використовуються і строк їхнього корисного використання вже сплив.
Загалом результати аудиту засвідчили, що неналежний рівень управління Держводагентством водогосподарськими організаціями, незначний обсяг необхідного фінансування та інші фактори не дали змогу Агентству виконати низки покладених на нього функцій і завдань.
Наслідки виявлених недоліків можуть призвести до погіршення екологічного стану водойм, якості питної води, незабезпечення захисту населення, що проживає у паводконебезпечних регіонах, та до неналежного запобігання шкідливій дії вод, через що як держава, так і водогосподарський комплекс країни зазнають значних збитків – і ці збитки мають тенденцію до зростання.
Зважаючи на результати державного фінансового аудиту, виконання бюджетних програм Держводагентством задля підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, спрямованих на реалізацію державної політики у сфері розвитку водного господарства, Держаудитслужба надала низку пропозицій та рекомендацій на рівні Мінфіну, Мінприроди, Держводагенства та Кабінету Міністрів України.
 
Ростислав Щербенко,
 
начальник відділу державного фінансового аудиту
в галузі сільського господарства
Департаменту контролю в аграрній галузі,
екології та природокористування