Фінансовий Контроль

Всеукраїнський науково-практичний журнал

Вхід / Реєстрація

Journal

Чи є майбутнє у бібліотек та музеїв?

Дата розміщення новини: 2018-08-02

Постійне недофінансування культури та неефективне використання Мінкультури бюджетних коштів призводить до масового закриття бібліотек, занепаду музеїв та втрати безцінних експонатів
 
Під час Другої світової війни одному з найвеличніших політиків ХХ століття Прем’єр-міністру Великої Британії Вінстону Черчиллю принесли на розгляд бюджет країни. Погортавши документ, прем’єр запитав:
– А де ж витрати на культуру?
– Так війна ж іде! Яка культура?
– Якщо немає культури, то навіщо ми тоді воюємо? – здивувався Черчилль…
 
Україна є однією з провідних країн Європи за кількістю об’єктів історико-культурної спадщини. Відповідно до даних державного реєстру в нашій країні зареєстровано 9166 нерухомих пам’яток історії, з них 891 – національного значення та 8275 – місцевого.
Значна кількість пам’яток історії – понад 12 мільйонів одиниць – зберігається у фондах українських музеїв. Саме музеї та історико-культурні заповідники на сьогодні є одними з головних соціальних інститутів, які виконують функцію формування історичної пам’яті українського народу.
Початки колекціонування унікальних та рідкісних історичних речей в Україні сягають доби Київської Русі, коли при церквах та монастирях, у маєтках представників світської й духовної влади, аристократії почали накопичуватися перші збірки історичних пам’яток. Відомі також приватні зібрання пам’яток історії пізнішого часу, якими володіли українські гетьмани та козацька старшина, заможні верстви населення. Становлення музейництва в Україні було викликано об’єктивною соціальною потребою у нагромадженні, збереженні, дослідженні та популяризації культурних надбань, організації краєзнавчого руху на місцях. Виникнення й розвиток перших музеїв в Україні припадають на ХІХ ст. та початок ХХ ст, завдячуючи переважно приватній ініціативі окремих осіб та органів місцевого самоврядування, у віданні яких перебували музеї. Серед перших музеїв в Україні – кабінети рідкостей при Чорноморському гідрографічному депо в Миколаєві (1803 рік) та при Харківському університеті (1807 рік).
На початку ХХ ст. в Україні діяли більше ніж 140 музеїв і закладів музейного типу.
Зі встановленням радянської влади всі музеї було націоналізовано, до них передано конфісковані приватні збірки, майно церков і монастирів. У
20-х роках ХХ ст. простежувалася тенденція до заснування музеїв національного значення, а також наукових і регіональних.
У 30-х роках ХХ ст. реорганізовано музейні заклади з метою перетворення їх на ідеологічні установи, основним завданням яких була популяризація ідей комунізму. Для цього з експозицій вилучалися українські матеріали.
Зі здобуттям Україною незалежності настав новий етап в історії музейництва. У 90-х роках ХХ ст. 28 провідним музеям та заповідникам було присвоєно статус «національних». Серед них – Національний музей історії України, Національний художній музей України, Національний музей Тараса Шевченка, Національний музей літератури України, Меморіальний комплекс «Національний музей історії Великої Вітчизняної війни 1941 – 1945 років», Національний заповідник «Софія Київська», Києво-Печерський національний історико-культурний заповідник – усі у м. Києві, Національний музей імені Андрея Шептицького у Львові, Національний заповідник «Хортиця» у м. Запоріжжі, Національний історико-меморіальний заповідник «Поле Берестецької битви» в с. Пляшева Рівненської області.
1995 року в Україні налічувалося 314 музеїв та заповідників, які були юридичними особами – 2016 року таких установ вже нараховувалося 576.
Діяльність бібліотек в Україні також має давню історію. Першою відомою бібліотекою у Київській державі була бібліотека Софійського собору в Києві, заснована князем Ярославом Мудрим 1037 року. Серед монастирських бібліотек України відзначалася бібліотека Києво-Печерської лаври, але давня частина її фондів загинула під час пожежі 1718 року. У ХVІІ ст. було засновано Києво-Могилянську академію, а при ній бібліотеку. В Україні були організовані також великі бібліотеки при університетах: Львівському (1661 рік), Харківському (1805 рік), Київському (1834 рік) і Чернівецькому (1875 рік). У ХІХ ст. були створені публічні бібліотеки в Одесі (1830 рік), Харкові
(1886 рік) та інших містах.
В Україні основними сховищами рукописних і друкованих скарбів були церковні та монастирські бібліотеки.
1914 року в Україні працювало лише 3153 масові бібліотеки з фондом 1917 тис. томів.
На час здобуття незалежності в Україні налічувалося 25,6 тис. бібліотек з бібліотечним фондом 419 млн примірників. Але за роки незалежності кількість бібліотек значно зменшилася, і вже 2016 року в країні було всього 17 тис. бібліотек з бібліотечним фондом 255 млн примірників.
Музеї, заповідники й бібліотеки є неприбутковими організаціями та фінансуються коштом державного бюджету, а також коштом інших джерел, не заборонених законодавством.
 
Державна аудиторська служба України у плановому порядку провела державний фінансовий аудит виконання бюджетних програм, спрямованих на забезпечення діяльності національних музеїв, національних і державних бібліотек, збереження історико-культурної спадщини в національних і державних заповідниках, , головним розпорядником та відповідальним виконавцем яких є Міністерство культури України (далі – Міністерство), за період з 01.01.2013 до 01.10.2017.
Зазначимо, що Мінкультури фінансує 15 музейних закладів, з яких 12 мають статус національного закладу, 25 заповідників, з яких 19 мають статус національного закладу, та шість бібліотек, з яких чотири визнані національними. Перераховані заклади становлять незначну частину всіх музеїв, заповідників і бібліотек, які розташовані в Україні.
Аудит засвідчив, що забезпечення діяльності музеїв і бібліотек, а також збереження історико-культурної спадщини в заповідниках потребує значних фінансових затрат.
Аудитом встановлено низку чинників, які негативно впливають на виконання Мінкультури функцій головного розпорядника бюджетних коштів. Також виявлено, що заклади культури не забезпечують ефективного використання бюджетних коштів.
По-перше, недофінансування діяльності музеїв, бібліотек і заповідників, підпорядкованих Міністерству, призводить до недосягнення максимального ефекту від використання виділених бюджетних коштів. Також недофінансування створює ризики втрати пам’яток архітектури, музейних і бібліотечних фондів, не даючи змоги закладам повною мірою виконувати завдання і функції, визначені у статутах.
Зокрема, проведений аналіз стану фінансування музеїв, бібліотек і заповідників засвідчив, що потреба в коштах на їхнє функціонування протягом 2013 – 2016 років була забезпечена лише на 22 – 62 %, а на діяльність заповідників – на 38 – 42 %. Водночас бюджетні кошти здебільшого спрямовувалися на заробітну плату працівників зазначених закладів культури.
Потреба музеїв, заповідників і бібліотек у коштах державного бюджету на придбання обладнання, матеріалів і меблів, проведення реконструкції та ремонтних робіт не забезпечена, що не дало їм змоги повноцінно виконувати покладені на них завдання та обов’язки, зокрема в частині належного зберігання музейних і бібліотечних фондів як об’єктів національного надбання.
На сьогодні ці заклади здійснюють свою діяльність у приміщеннях, які мають аварійний стан, нагально потребуючи капітального та поточного ремонтів.
До того ж брак фінансування бібліотек на придбання обладнання, необхідного для створення електронної форми документів, які зберігаються в їхніх бібліотечних фондах, призвів до неналежного виконання Указу Президента України від 22.03.2000 № 490/2000 «Про невідкладні заходи щодо розвитку бібліотек України». Також недофінансування бібліотек призвело до невиконання Державної цільової національно-культурної програми створення єдиної інформаційної бібліотечної системи «Бібліотека – ХХІ», затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 17.08.2011 № 956,щодо створення національної системи електронного інформаційно-бібліотечного ресурсу, переведення в електронну форму документів, які зберігаються у державному бібліотечному фонді, та забезпечення доступу громадян до нього з використанням мережі Інтернет.
Наразі бібліотеками, підпорядкованими Мінкультури, переведено в цифрову форму та забезпечено доступ громадян через інтернет лише 0,17 % від загального обсягу бібліотечного фонду.
Також, за вкрай обмежених бюджетних асигнуваннях державного бюджету, Мінкультури не надає належної уваги популяризації музеїв, заповідників і бібліотек з метою залучення більшої кількості їхніх відвідувачів та збільшення обсягів надходжень коштів до спеціального фонду.
По-друге, брак коштів державного бюджету призводить до незабезпечення належної охорони та збереження об’єктів історико-культурної спадщини, музейних цінностей та бібліотечних фондів.
На здійснення охорони об’єктів культурної спадщини та музейних фондів протягом 2013 – 2016 років виділено з державного бюджету коштів загальною сумою 36,9 млн грн, що становить 55,6 % від потреби.
Через брак бюджетних асигнувань на оплату послуг охорони об’єктів культурної спадщини та музейних цінностей заклади культури вимушені укладати договори на охорону з приватними структурами, а не з підрозділами державної служби охорони, як передбачено постановою Кабінету Міністрів України від 10.08.1993 № 615.
До того ж у деяких закладах культури об’єкти історичної спадщини, музейні цінності та бібліотечні фонди взагалі не охороняються або охороняються частково.
По-третє, неналежний контроль Мінкультури за формуванням штатних розписів заповідників, музеїв і бібліотек та недосконалість нормативної бази, яка регулює питання оплати праці працівників зазначених закладів, призводить до завищення фонду оплати праці. І, як наслідок, – до незабезпечення повною мірою фінансування інших статей видатків, необхідних для належного виконання закладами своїх функцій.
Посадові оклади працівників музейних закладів і бібліотек визначаються на основі тарифної сітки, затвердженої наказом Міністерства культури і туризму України від 18.10.2005 № 745 «Про впорядкування умов оплати праці працівників культури на основі Єдиної тарифної сітки» (далі – Наказ № 745).
Водночас для національних закладів культури під час визначення в штатних розписах посадових окладів працівників (згідно з Наказом № 745) застосовується додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів, що був передбачений нормативними документами, які діяли до набрання чинності зазначеного наказу.
З огляду на викладене, для деяких закладів культури, які мали статус національного на час введення в дію Наказу № 745, при визначенні посадових окладів працівників застосовувався додатковий коефіцієнт їхнього підвищення, визначений постановою Кабінету Міністрів України від 03.08.2004 № 995 «Про подальше впорядкування умов оплати праці працівників національних закладів культури» (далі – Постанова № 995).
Водночас аудит засвідчив, що у штатних розписах деяких заповідників, музеїв і бібліотек, складених відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30.08.2002 № 1298 «Про оплату праці працівників на основі Єдиної тарифної сітки розрядів і коефіцієнтів з оплати праці працівників установ, закладів та організацій окремих галузей бюджетної сфери» та Постанови № 995, застосовано додатковий коефіцієнт підвищення посадових окладів для працівників, які безпосередньо не здійснюють творчі, музейні, бібліотечні, науково-дослідні, культурно-освітні функції. Видатки на виплату підвищених посадових окладів зазначеним працівникам 2013 року склали загальну суму 2,1 млн грн, 2014 року – 2,0 млн грн, 2015 року – 2,2 млн грн та 2016 року – 2,7 млн грн.
До того ж Мінкультури на сьогодні не врегульовано питання оплати праці працівників закладів культури, які отримали статус національного після 2005 року. А це створює їм у нерівні умови під час визначення посадових окладів їхніх працівників щодо закладів культури, які мали статус національного до 2005 року.
Аудитом встановлено, що у структурі Національного історико-меморіального заповідника «Биківнянські могили» протягом 2013 – 2017 років затверджено відділ капітального будівництва, хоча кошти йому на проведення ремонтних та будівельних робіт не виділялися.
Також встановлено, що під час формування штатних розписів керівники деяких закладів культури та Мінкультури, як органу управління, не враховували об’єктивної потреби в деяких штатних посадах. Через це у штатних розписах затверджувалися посади, які надалі впродовж кількох років були вакантними. Відповідно утворювалася штучна економія фонду оплати праці.
Для підвищення ефективності витрачання бюджетних коштів, спрямованих на здійснення діяльності музеїв, заповідників та бібліотек, підпорядкованих Мінкультури, Держаудитслужба за результатами державного фінансового аудиту надала Міністерству пропозиції нормативно-методологічного, організаційного та фінансового характеру.
Також про результати аудиту поінформовано Кабінет Міністрів України, Верховну Раду України та Адміністрацію Президента України.
Важко уявити майбутнє народу без музеїв – його культурно-історичної спадщини та книг – набутої віками скарбниці мудрості. І дбати про ці вічні речі ми мусимо задля майбутнього.
 
 
Леся Гудз,
начальник відділу державного фінансового аудиту в галузі охорони здоров’я Департаменту контролю у соціальній галузі та сфері культури Держаудитслужби